L’articolo 5 bis del DL 333/1992: il 24% del valore venale

Nella memoria di ciascun italiano non vi è un solo momento in cui si sia sentito parlare di finanze pubbliche in stato di normalità.

Nel 1992 la situazione era più drammatica del solito, perché ad una congiuntura di particolare crisi economica si sommò la indilazionabile necessità di rispettare rigorosi parametri di bilancio assunti in sede di adesione al trattato sull’Unione Europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, il quale poneva le basi dell’unione economica e monetaria dei Paesi della Comunità europea, comportante il coordinamento delle loro politiche economiche, soggette a rigide norme di disciplina finanziaria e ad un processo di stabilizzazione monetaria e dei prezzi finalizzato al varo della moneta unica.

In questo eccezionale conte... _OMISSIS_ ...uo;articolo 5 bis del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333 convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359 recita (nella versione integrata dall’articolo 1 comma 65 L. 549/1995 e art. 3 comma 65 della legge 662/1996) :


« 1. Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l’indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell’articolo 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892,... _OMISSIS_ ...P.R. 22 dicembre 1986, n. 917.
L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento.

2. In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1.

3. Per la valutazione delle edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

4. Per le aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni.

5. Con rego... _OMISSIS_ ...di fatto di cui al comma 3.

6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l’entità dell’indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.

7. Nella determinazione dell’indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo.

7-bis. In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 pe... _OMISSIS_ ... sentenza passata in giudicato. »


Il meccanismo individuato dal primo comma è un capolavoro di cinismo.

Viene infatti riesumato il criterio della legge di Napoli (che aveva l’effetto, come si è visto, di alzare il valore venale), ma sostituendo ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato.

Ebbene, com’è noto, il reddito dominicale, ancorché rivalutato, e ancorché moltiplicato per dieci (come chiarirà la giurisprudenza nel corso degli anni a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 283/1993), è un valore infinitesimale, e il risultato sostanziale è quello di dimezzare il valore venale.

Agli effetti pratici, e al di là della suggestione autoreferenziale del mec... _OMISSIS_ ...| Per meglio illustrare il concetto, l’ultimo calcolo concreto nel quale mi sono imbattuto è il seguente:

Valore venale: 100 euro al metro quadro, reddito dominicale rivalutato e moltiplicato per dieci: 0,025 euro al metro quadro. Risultato della media: 50,0125 euro al metro quadro.

E’ palese che non vi è alcuna differenza tra 50,000 euro al metro quadro, e 50,0125 euro al metro quadro, specie se si ha riguardo alla discrezionalità che caratterizza l’individuazione del valore venale posto a monte del calcolo, e cioè quei 100 euro al metro, che, assumendo un’alea anche solo del 5%, avrebbero potuto essere 95, o 105.

Nel caso specifico da cui ho tratto l’esempio, l’esproprio è di mq 107,4 (e nella gran parte de... _OMISSIS_ ...le è stata pari a (€ 5.371,34 – 5.370,00) = € 1,34, dicasi un euro e trentaquattro centesimi, su oltre cinquemila euro di valore venale, molto meno del costo del tempo necessario per reperire il dato catastale e verificare o calcolare l’aggiornamento del reddito dominicale.

La verità è che l’elegante reminiscenza del criterio della legge di Napoli è servita da belletto per mascherare il sostanziale dimezzamento del valore venale, con il risultato pratico di costringere per quindici anni migliaia di operatori a perdere tempo per una enorme quantità di calcoli perfettamente inutili.

Ma l’articolo 5 bis non si è fermato qui, e ha aggiunto un ulteriore abbattimento del 40%, per il caso di mancata accettazione dell’indennità ... _OMISSIS_ ...ta fiscale del 20% prevista dall’articolo 11 della legge 413/1991, sostituita dall’articolo 35 del dPR 327/2001.

Risultato finale: 24% del valore venale al netto della ritenuta fiscale, non operativa in caso di esproprio di aree agricole (di solito localizzate in ZTO “E”, esenti dall’imposizione).

La Corte Costituzionale lasciò passare il criterio dell’articolo 5 bis; nella sostanza il vero grimaldello del legislatore fu la espressa temporaneità della norma, e la sua connessione ad una situazione eccezionale.

La prima e più importante sentenza con cui fu accertata la legittimità della norma fu la n. 283 del 16 giugno 1993, nella quale la Corte enfatizza la non illegittimità dei criteri mediati (rifacendosi pe... _OMISSIS_ ...co dell’applicazione degli attuali redditi dominicali, per quanto aggiornati e moltiplicati per dieci.

Tant’è che, a pensar male, potrebbe persino sorgere qualche dubbio sulla effettiva consapevolezza della Corte circa gli effetti pratici della media con il reddito dominicale. Ma è più probabile che le circostanze del momento la costrinsero ad una decisione politica.

« 6. - Possono ora in sequenza esaminarsi le censure che - con riferimento soprattutto all’art. 42, comma 3 della Costituzione, ma anche agli artt. 3 e 53 della Costituzione - afferiscono alle distinte disposizioni contenute nell’art. 5- bis, cominciando dal primo comma che prevede che l’indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma ... _OMISSIS_ ...17 del 1986; l’importo così determinato è ridotto del 40%.

6.1. - Con riferimento al parametro costituito dall’art. 42, comma 3, della Costituzione la questione è posta innanzi tutto (dalle Corti d’appello di Bologna e Torino) sotto il profilo, più generale e radicale, della non adeguatezza e congruità del ristoro in tal modo assicurato al proprietario espropriato. Inoltre, pure a prescindere dalla riduzione del 40%, il criterio adottato dal primo comma dell’art. 5- bis sarebbe, secondo la Corte di Palermo, illegittimo già soltanto per avere il legislatore sostituito al parametro rapportato ai fitti coacervati quello - affatto disomogeneo perché concernente i terreni agricoli - del reddito dominicale; e comunque si censura il carattere astratt... _OMISSIS_ ... la ritenuta di imposta del 20%, prevista dall’art. 11 della legge n. 413 del 1991, rappresenterebbe un ulteriore elemento di riduzione che porterebbe l’indennizzo al di sotto del livello di congruità. Inoltre il riferimento temporale della valutazione circa la edificabilità di fatto al momento della apposizione del vincolo preordinato all’esproprio rappresenterebbe un altro elemento di inadeguatezza del criterio di calcolo dell’indennità espropriativa.

La questione quindi si focalizza essenzialmente, come profilo principale, nell’affermazione di fondo della non adeguatezza in sé della liquidazione della indennità nella misura del 60% della semisomma del valore venale e del reddito dominicale; mentre gli altri profili secondari, ed in un certo ... _OMISSIS_ ...prescrizione del terzo comma dell’art. 42 della Costituzione che consente l’espropriazione per pubblica utilità solo “salvo indennizzo”.

6.2. - Va premesso che - prima della norma censurata e dopo che la Corte aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, commi 5, 6 e 7 della legge n. 865 del 1971, come modificati dall’art. 14 della legge n. 10 del 1977 (sent. n. 5/1980), nonché della legge n. 385 del 1980 (sent. n. 223/1983) - trovava applicazione, per la quantificazione dell’indennità di espropriazione delle aree fabbricabili, il criterio del valore venale quale previsto dall’art. 39 legge 25 giugno 1865 n. 2359, che non era stato abrogato, ma soltanto derogato dalle disposizioni dichiarate illegittime (... _OMISSIS_ ...rave; anche sent. n. 355/1985).

Con l’introduzione della norma censurata - che riguarda soltanto le aree edificabili o a destinazione edificatoria - al criterio del valore venale l’art. 5- bis sostituisce quello della semisomma del valore venale e del reddito dominicale, ridotta del 40%; criterio questo sensibilmente meno favorevole (per i titolari delle aree espropriate) perché - in ragione della notoria esiguità del reddito dominicale - pari a circa un terzo del valore venale. La radicale censura di inadeguatezza di tale criterio - che rappresenta il profilo principale delle questioni di costituzionalità in esame - non può che essere valutata alla luce della precedente giurisprudenza di questa Corte.

La quale si è subito attestata su un princip... _OMISSIS_ ...lore venale del bene e, dall’altra, l’indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata.

Per un verso, infatti, l’integrale ristoro del sacrificio negherebbe ogni incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica utilità che persegue il procedimento espropriativo; scopi la cui realizzazione non può risultare impedita dall’esigenza di una piena ed integrale riparazione dell’interesse privato del proprietario. Per altro verso, però, quest’ultimo non può essere chiamato ad un sacrificio che azzeri il suo diritto, atteso il rilievo costituzionale della proprietà privata che il secondo comma dell’art. 42 della Costituzione predica essere “riconosc... _OMISSIS_ ...lificata come “interpretazione letterale” del concetto di indennizzo, in quanto identificato con il pieno ristoro del danno subito per effetto dell’ablazione; “indennizzo non può significare .. integrale risarcimento .. ma soltanto il massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la Pubblica Amministrazione può garantire all’interessato”; solo “un indennizzo stabilito in misura simbolica sarebbe un indennizzo inesistente” con conseguente vulnerazione dell’art. 42, comma 3, della Costituzione.

Questo principio - costantemente riaffermato (da ultimo v. sentt. nn. 138 del 1993, 173 del 1991 e 216 del 1990) - si è poi ulteriormente evoluto, da una parte, affermandosi in posi... _OMISSIS_ ...arte, precisandosi che è legittima la combinazione di più criteri purché almeno uno sia agganciato al valore venale e che pertanto risulta compatibile con la garanzia dell’art. 42, comma 3, della Costituzione la previsione di un criterio “mediato” (sentt. nn. 216 del 1990, 1165 del 1988 e 160 del 1981).

In particolare la sentenza n. 15/1976 ha ritenuto legittimo il criterio di valutazione dell’indennità di esproprio previsto dalla legge 15 gennaio 1885 n. 2892 (sul risanamento della città di Napoli) che stabilisce il riferimento alla media del valore venale e dei fitti coacervati dell’ultimo decennio dei terreni espropriati, ovvero, in difetto di locazioni accertate, alla media del valore venale e dell’imponibile netto ai fini dell’i... _OMISSIS_ ...ale dell’immobile; ciò “contribuisce in modo determinante ad adeguare, sia pure entro certi limiti, l’ammontare dell’indennizzo alla realtà dei valori economici” (cfr. anche ord. 607/1987 e sent. n. 216/1990).

Parimenti la sentenza n. 160/1981 ha ritenuto congruo un analogo criterio “mediato”, quello previsto dall’art. 4 R.D.L. n. 981 del 1931, che quantificava l’indennità di espropriazione come pari alla media del valore venale e dell’imponibile netto, capitalizzato ad un tasso dal 3,50% al 7% secondo le condizioni dell’edificio e della località; in particolare la Corte ha precisato che “il riferimento al valore venale del fondo fuor di dubbio consente, sulla base di dati oggettivamente accertabili, ch... _OMISSIS_ ...uo;.

In questi criteri “mediati” c’è però una costante che è quella dell’indefettibile “riferimento .. al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali” (sent. n. 5/1980) sicché risulta viceversa violato il canone di congruità ex art. 42 della Costituzione ove si adotti un diverso criterio che “prescinda” del tutto da tale valore venale; la mancanza di questo riferimento (come nel caso delle leggi n. 865 del 1971, n. 247 del 1974 e n. 10 del 1977 che determinavano l’indennizzo delle aree fabbricabili in base al solo loro valore agricolo, donde la dichiarazione di incostituzionalità resa con la citata sent. n. 5/1980) comporta una valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle caratteristiche ... _OMISSIS_ ...re, quale mero “acconto”, il criterio già colpito dalla precedente dichiarazione di incostituzionalità.

Una più netta ed inequivocabile puntualizzazione, suscettibile di generalizzazione, è poi contenuta nella sentenza n. 1165/1988, che ha precisato quale sia il principio cui deve attenersi il legislatore nel determinare l’indennità di esproprio: “quello di assumere il valore effettivo del bene come base di riferimento dell’indennizzo, onde evitare una valutazione dello stesso del tutto astratta”; in particolare - nella specie, in quella occasione esaminata, relativa all’art. 28 della legge della Provincia di Trento 20 dicembre 1972 n. 31, come modificato dalla successiva legge 2 maggio 1983 n. 14 - la Corte ha ritenuto che il corre... _OMISSIS_ ...bis in esame) sicché l’indennità di esproprio delle aree edificabili risultava legittimamente commisurata alla media aritmetica tra il valore venale ...