Risarcimento per l'abusiva occupazione di aree bianche: la sentenza CDS 5523/2009

Premessa Il vuoto di pianificazione che si determina in conseguenza della decadenza dei vincoli espropriativi crea incertezze sul regime edilizio applicabile alle cd. “aree bianche” allorché si debba determinare l’indennizzo o il risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

La sentenza in commento ritiene che la quantificazione del risarcimento debba essere operata tenendo conto della disciplina dettata dall’art. 9 del T.U. per l’edilizia per i comuni privi di piano regolatore la quale riduce entro ristrettissimi limiti la capacità edificatoria dei suoli. Nella nota si procederà ad un’analisi critica di tale tesi, proponendo soluzioni alternative.

La sentenza CDS 5523/2009 Con la sentenza in commento, il Consig... _OMISSIS_ ...zone bianche” prive di specifica destinazione urbanistica.

Nella specie si trattava di un terreno al quale un PRG risalente al 1976 aveva apposto un vincolo a viabilità che, al momento della sua occupazione, era oramai decaduto per il decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187 del 1968 [1].

Il Consiglio di Stato, disattendendo l’orientamento del giudice di primo grado, che aveva considerato l’area come edificabile, e quantificato, quindi, il risarcimento per la sua illegittima occupazione in base al criterio previsto da comma 7-bis dell’art. 5-bis della L. n. 359 del 1992, ha ritenuto, invece, che il terreno dovesse considerarsi di natura non edificatoria, con conseguente parametrazione del risarcimento... _OMISSIS_ ...pianificate (già previsto dall’art. 4, ultimo comma, della L. n.10 del 1977, ed oggi trasfuso nell’art. 9 Testo unico edilizia [3]), ancorché avente natura transitoria, è certamente tale da escludere una destinazione edificatoria, circostanza della quale non può non tenersi conto nello stimare il valore di mercato di un suolo che a tale regime risulti soggetto.

Nel determinare il valore delle aree a vincolo scaduto si deve, quindi, tener conto della specifica disciplina urbanistica prevista dal legislatore per le aree non pianificate che ne esclude ogni significativa potenzialità edificatoria, senza che, in senso, contrario, possa rilevare l’inserimento del terreno in un contesto urbanizzato di edificazione diffusa.

La disciplina delle aree b... _OMISSIS_ ...riazione o sostanzialmente espropriativi, si è posto il problema di stabilire quale disciplina urbanistica debba applicarsi alle aree su cui gravava un vincolo decaduto.

La giurisprudenza, in tali fattispecie, ha escluso che la decadenza del vincolo comporti la riviviscenza delle previsioni urbanistiche anteriori all’apposizione del vincolo scaduto, ed ha altresì respinto la tesi secondo cui i vuoti lasciati dalla disciplina urbanistica possano essere colmati con l’espansione delle destinazioni impresse alle zone omogenee limitrofe [4].

Si è, invece, ritenuto che l’area soggetta ad un vincolo decaduto debba essere considerata come “area non pianificata” a cui si applicano gli standard generali previsti dal legislatore per i... _OMISSIS_ ...e site all’interno dei centri abitati e aree al di fuori dei centri abitati. Salvo più restrittive limitazioni poste dalla legislazione regionale, sulle prime sono consentiti solamente interventi sul patrimonio edilizio esistente che vanno dalla manutenzione ordinaria fino al risanamento conservativo (con esclusione, quindi, anche della ristrutturazione edilizia); sulle aree poste al di fuori dei centri abitati è invece ammessa la possibilità di erigere nuove costruzioni residenziali con il limitatissimo indice dello 0,03 mc/mq, oppure di realizzare edifici a destinazione produttiva, ma, anche qui, con un rapporto di copertura pari ad un decimo dell’area di intervento.

L’applicazione dei predetti limiti all’edificazione non si atteggia tuttavia a disc... _OMISSIS_ ...anica distribuzione delle funzioni e delle destinazioni delle varie aree e zone in cui esso si articola in rapporto ai bisogni della popolazione. Invece, le limitazioni poste dalla legge alla modificabilità dello stato dei luoghi privi di pianificazione non hanno una funzione conformativa del terriorio ma si atteggiano a mere misure di salvaguardia esclusivamente finalizzate a non pregiudicare la successiva pianificazione del territorio [6].

Proprio per questo la giurisprudenza ritiene che si tratti di un regime temporaneo e transeunte destinato ad essere soppiantato entro un termine ragionevole da una nuova pianificazione urbanistica dell’area bianca che l’amministrazione ha il dovere di porre in essere per colmare la lacuna apertasi a causa della decadenza del... _OMISSIS_ ... urbanistica dell’area ed è legittimato ad esperire il giudizio sul silenzio nel caso in cui la p.a. tardi a pronunciarsi su di essa [7].

Il problema della disciplina urbanistica delle zone bianche assume rilievo anche ai fini della determinazione della indennità di espropriazione o, come accade nel caso deciso dalla sentenza in commento, del risarcimento del danno per occupazione illegittima.

Come è noto, infatti, successivamente all’entrata in vigore dell’art. 5-bis della L. n. 359/92, la Corte di Cassazione, ai fini della determinazione della natura edificatoria delle aree espropriate, non ha più ritenuto sufficiente la semplice edificabilità di fatto, desunta dalla conformazione morfologica dell’area e dallo stato di urbanizzazione ... _OMISSIS_ ... urbanistici generali che, nella parte in cui suddividono il territorio urbano in zone omogenee, aventi i medesimi caratteri e regolamentazione d’uso, assumono carattere conformativo della proprietà [8].

Sulla base di tale assunto ci si è chiesti se, in assenza di strumenti urbanistici, il regime di edificabilità legale dell’area espropriata o abusivamente occupata possa essere desunto dagli standard generali dettati dal legislatore per le cd. zone bianche.

A tale domanda la Corte Suprema ha dato una risposta decisamente negativa.

Si è affermato, infatti, che l’applicabilità della disciplina prevista per i comuni sprovvisti dello strumento urbanistico non rappresenta la condizione normale dell’area per la quale si sia ver... _OMISSIS_ ...a, poiché, in caso contrario, altrimenti, gli effetti negativi prodotti dal regime di salvaguardia, e, prima ancora, dall’apposizione del vincolo, anziché rimanere provvisori, diverrebbero definitivi, producendo una ablazione senza indennizzo in contrasto con i principi, anche di recente, affermati dalla Corte Costituzionale [9].

La Cassazione ha, quindi, ritenuto che in costanza del regime di salvaguardia che precede la predisposizione di una nuova disciplina urbanistica, non sia possibile rinvenire un paramero urbanistico alla luce del quale determinare la natura edificatoria o meno dell’area bianca, dovendosi, pertanto, ricorrere, per determinare la misura dell’indennizzo o del risarcimento del danno, al criterio della edificabilità di fatto che tiene co... _OMISSIS_ ...oni critiche Nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato si è, tuttavia, discostato dall’insegnamento della Corte Suprema (di cui, invece il giudice amministrativo di primo grado aveva fatto applicazione), ed ha ritenuto che il risarcimento per l’occupazione abusiva delle aree bianche debba essere determinato in base al criterio del valore agricolo medio in ragione delle stringenti limitazioni imposte dagli standard generali previsti per i suoli privi di disciplina urbanistica.

A nulla rileva, secondo il Giudice amministrativo d’appello, il fatto che la disciplina dettata per le aree bianche sia strutturalmente temporanea, in quanto essa varrebbe, comunque, ad escludere la destinazione edificatoria dell’area sulla quale gravava il vincolo decad... _OMISSIS_ ...ante, trattandosi di un dato che, a parere del giudice amministrativo, risulta assolutamente ininfluente ai fini della determinazione del suo valore di mercato.

A ciò può, tuttavia, obiettarsi che non tutti i regimi edilizi restrittivi sono suscettibili di incidere in via definitiva sul modo di essere della proprietà fondiaria. Secondo un consolidato orientamento, infatti, possono incidere sui caratteri giuridici dei suoli soltanto i cd. vincoli conformativi che dettano il regime di appartenenza di tutte le aree aventi determinate caratteristiche tipologiche definite in via generale ed astratta dal legislatore o dallo strumento urbanistico generale nell’ambito della suddivisione zonale del territorio.

Mentre sono, invece, inidonee ad incidere sul valore... _OMISSIS_ ...orale, assume carattere ablatorio della proprietà e reclama, quindi, un indennizzo [11].

Come ha correttamente messo in luce la Corte di Cassazione, la normativa in questione ha natura di mera misura di salvaguardia volta a non pregiudicare lo stato dei luoghi in attesa dei futuri assetti della pianificazione. Il regime edilizio che da essa deriva, per quanto previsto in via generale dalla legge, non rispecchia una valutazione dei caratteri delle aree che vi sono soggette, così, come accade, ad esempio, per i vincoli paesaggistici archeologici, o per i vincoli che presuppongono la vicinanza del suolo interessato ad una determinata opera pubblica (come i vincoli di rispetto cimiteriale o stradale), e non può, quindi, essere espressione di una potestà conformativa della... _OMISSIS_ ...te occupata.

Infatti, secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione, la neutralizzazione dell’incidenza negativa del vincolo espropriativo avviene, di regola, prescindendo dalla considerazione della localizzazione lenticolare dell’opera, in cui esso si concreta, ed avendo riguardo alla più generale disciplina dettata dal PRG per la zona funzionale in cui l’area è inserita [12].

Seguendo la logica della sentenza in commento, ciò non sarebbe invece possibile nel caso in cui la vicenda espropriativa abbia avuto inizio con un atto di reiterazione di un vincolo scaduto, dovendo, in tal caso, effettuarsi la valutazione dell’area non alla luce della disciplina urbanistica della zona in cui l’area ricade ma degli standard di salv... _OMISSIS_ ...arsi in una situazione addirittura deteriore rispetto a quella in cui versava nel periodo di vigenza del vincolo. E tutto ciò a causa della sua mancata attuazione nei termini previsti e del ritardo della p.a. nell’attribuire all’area una nuova disciplina urbanistica.

Alla luce delle predette osservazioni non sembra, quindi, condivisibile la soluzione accolta dalla sentenza in commento di ritenere rilevante il regime legale della aree bianche ai fini della determinazione del risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

Allo stesso tempo, tuttavia, non pare potersi in toto condividere nemmeno l’orientamento della Corte di Cassazione che, nelle ipotesi qui in esame, ritiene necessario il ricorso al criterio classificatorio basato sull... _OMISSIS_ ...rsquo;area quali la sua ubicazione, conformazione o la presenza di infrastrutture essenziali, che sono di incerta applicazione.

Anche per questa ragione che la Corte di Cassazione, dopo l’entrata in vigore dell’art. 5-bis della L. n. 359/92, ha abbandonato tale criterio in favore di quello della edificabilità legale ritenuto foriero di esiti più oggettivi ed attendibili.

L’edificabilità legale, come insegna la Corte Suprema, deve prescindere dal vincolo espropriativo e parametrarsi alla più generale destinazione funzionale impressa dal PRG all’area occupata o espropriata: sicché, se si utilizza tale parametro urbanistico, appare del tutto indifferente che il vincolo espropriativo, da cui si deve comunque prescindere, sia o meno decaduto... _OMISSIS_ ...ombra nella motivazione della sentenza in commento, ma comporta, invece, un’analisi dello strumento urbanistico generale che vada al di là della particolare destinazione pubblicistica decaduta, onde evincere in quale macro zona essa sia stata inquadrata.

Si tratta, per il vero, di un’operazione talvolta non facile ed immediata in quanto la struttura degli odierni piani regolatori è molto più complessa di quella prefigurata dalla legge urbanistica del 1942 e dal D.M. attuativo n. 1444 del 1968 che prescrive la suddivisione del territorio comunale in cinque zone omogenee all’interno delle quali gli strumenti esecutivi dovrebbero individuare nel dettaglio le aree destinate all’edificazione e quelle prenotate per la successiva realizzazione di servizi ed ... _OMISSIS_ ...ere sostituita da una congerie di sotto zone o micro zone (spesso interamente destinate a servizi) nella quale non è facile distinguere i vincoli localizzativi dalle destinazioni zonali.

Tale difficoltà può tuttavia essere agevolmente superata qualora l’individuazione dell’inquadramento urbanistico dell’area venga operata avuto riguardo alla cd. zonizzazione infrastrutturale.

Infatti, nella formazione del piano regolatore, anche nei casi in cui venga abbandonata la tecnica della macro-zonizzazione, rimane sempre fermo l’obbligo di verificare l’esistenza di una relazione fra le quantità volumetriche realizzabili sulle aree dichiarate edificabili e la presenza di una sufficiente quantità di spazi da destinare a servizi in base ai ra... _OMISSIS_ ... che possono anche non coincidere con le cinque classiche zone omogenee del D.M. n. 1444/68 (le quali concentravano in sé gli aspetti funzionali, architettonici ed infrastrutturali della disciplina urbanistica), ma assolvono comunque alla medesima funzione di stabilire un equilibrato rapporto fra insediamenti ed infrastrutture che il citato decreto assegnava alle zone omogenee.

Ne consegue che anche qualora, come spesso accade, la cartografia del PRG non evidenzi immediatamente le cinque zone omogenee del D.M. n. 1444/68, ma si scomponga in singole destinazioni pubbliche e private, apparentemente fra loro non collegate, il disegno zonale è comunque ricostruibile dal basso rilevando i rapporti fra volumi e spazi pubblici che lo strumento generale istituisce allorché procede, ... _OMISSIS_ ...zi entri nel computo generale degli standard previsto per un determinato ambito concorrendo a formarne il cd. «indice edilizio territoriale» dato dal complessivo rapporto fra i volumi o le superfici coperte realizzabili e l’estensione complessiva del comprensorio determinata sommando le aree edificabili e quelle destinate al corredo infrastrutturale [15].

Tale criterio può essere proficuamente utilizzato anche per determinare il regime edilizio legale delle aree a vincolo decaduto in occasione della determinazione dell’indennizzo espropriativo o del risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

È vero, infatti, che in tali fattispecie, se si prescinde dalla considerazione della disciplina di salvaguardia prevista dal legislato... _OMISSIS_ ...standard, l’incertezza relativa alla riclassificazione urbanistica dell’area può riguardare solo la rilocalizzazione dell’infrastruttura essenziale ma non anche il rapporto fra insediamenti e spazi pubblici che, invece, rimane quello fissato dal piano regolatore per ogni singolo ambito territoriale preso in considerazione [16].

La disciplina edilizia delle aree bianche può, quindi, essere agevolmente ricostrui...