Risarcimento per l'abusiva occupazione di aree bianche: la sentenza CDS 5523/2009

Premessa Il vuoto di pianificazione che si determina in conseguenza della decadenza dei vincoli espropriativi crea incertezze sul regime edilizio applicabile alle cd. “aree bianche” allorché si debba determinare l’indennizzo o il risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

La sentenza in commento ritiene che la quantificazione del risarcimento debba essere operata tenendo conto della disciplina dettata dall’art. 9 del T.U. per l’edilizia per i comuni privi di piano regolatore la quale riduce entro ristrettissimi limiti la capacità edificatoria dei suoli. Nella nota si procederà ad un’analisi critica di tale tesi, proponendo soluzioni alternative.

La sentenza CDS 5523/2009 Con la sentenza in comm... _OMISSIS_ ...lio di Stato si occupa dei criteri per la determinazione del risarcimento del danno relativo all’apprensione senza titolo da parte della p.a. di un’area soggetta al regime delle cd “zone bianche” prive di specifica destinazione urbanistica.

Nella specie si trattava di un terreno al quale un PRG risalente al 1976 aveva apposto un vincolo a viabilità che, al momento della sua occupazione, era oramai decaduto per il decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187 del 1968 [1].

Il Consiglio di Stato, disattendendo l’orientamento del giudice di primo grado, che aveva considerato l’area come edificabile, e quantificato, quindi, il risarcimento per la sua illegittima occupazione in base a... _OMISSIS_ ...isto da comma 7-bis dell’art. 5-bis della L. n. 359 del 1992, ha ritenuto, invece, che il terreno dovesse considerarsi di natura non edificatoria, con conseguente parametrazione del risarcimento al criterio del valore agricolo medio di cui all’art. 16 della L. n. 865 del 1971 [2].

A tale conclusione il Supremo consesso è pervenuto osservando che il regime delle aree non pianificate (già previsto dall’art. 4, ultimo comma, della L. n.10 del 1977, ed oggi trasfuso nell’art. 9 Testo unico edilizia [3]), ancorché avente natura transitoria, è certamente tale da escludere una destinazione edificatoria, circostanza della quale non può non tenersi conto nello stimare il valore di mercato di un suolo che a tale regime risulti soggetto.

... _OMISSIS_ ...minare il valore delle aree a vincolo scaduto si deve, quindi, tener conto della specifica disciplina urbanistica prevista dal legislatore per le aree non pianificate che ne esclude ogni significativa potenzialità edificatoria, senza che, in senso, contrario, possa rilevare l’inserimento del terreno in un contesto urbanizzato di edificazione diffusa.

La disciplina delle aree bianche nella giurisprudenza A seguito dell’introduzione, prima ad opera della Corte Costituzionale e poi del legislatore del regime di durata temporanea dei vincoli preordinati all’espropriazione o sostanzialmente espropriativi, si è posto il problema di stabilire quale disciplina urbanistica debba applicarsi alle aree su cui gravava un vincolo decaduto.

... _OMISSIS_ ...za, in tali fattispecie, ha escluso che la decadenza del vincolo comporti la riviviscenza delle previsioni urbanistiche anteriori all’apposizione del vincolo scaduto, ed ha altresì respinto la tesi secondo cui i vuoti lasciati dalla disciplina urbanistica possano essere colmati con l’espansione delle destinazioni impresse alle zone omogenee limitrofe [4].

Si è, invece, ritenuto che l’area soggetta ad un vincolo decaduto debba essere considerata come “area non pianificata” a cui si applicano gli standard generali previsti dal legislatore per i comuni privi di strumenti urbanistici [5].

Tali standard sono oggi stabiliti a livello nazionale dall’art. 9 del D.P.R. 6 giugno 1980 n. 380 (T.U. edilizia) che di... _OMISSIS_ ...e site all’interno dei centri abitati e aree al di fuori dei centri abitati. Salvo più restrittive limitazioni poste dalla legislazione regionale, sulle prime sono consentiti solamente interventi sul patrimonio edilizio esistente che vanno dalla manutenzione ordinaria fino al risanamento conservativo (con esclusione, quindi, anche della ristrutturazione edilizia); sulle aree poste al di fuori dei centri abitati è invece ammessa la possibilità di erigere nuove costruzioni residenziali con il limitatissimo indice dello 0,03 mc/mq, oppure di realizzare edifici a destinazione produttiva, ma, anche qui, con un rapporto di copertura pari ad un decimo dell’area di intervento.

L’applicazione dei predetti limiti all’edificazione non si atteggia ... _OMISSIS_ ...iplina urbanistica definitiva delle aree a vincolo decaduto.

Infatti, solo l’attività pianificatoria può dettare l’assetto complessivo del territorio attraverso un’organica distribuzione delle funzioni e delle destinazioni delle varie aree e zone in cui esso si articola in rapporto ai bisogni della popolazione. Invece, le limitazioni poste dalla legge alla modificabilità dello stato dei luoghi privi di pianificazione non hanno una funzione conformativa del terriorio ma si atteggiano a mere misure di salvaguardia esclusivamente finalizzate a non pregiudicare la successiva pianificazione del territorio [6].

Proprio per questo la giurisprudenza ritiene che si tratti di un regime temporaneo e transeunte destinato ad essere soppian... _OMISSIS_ ...ermine ragionevole da una nuova pianificazione urbanistica dell’area bianca che l’amministrazione ha il dovere di porre in essere per colmare la lacuna apertasi a causa della decadenza del vincolo

A tale dovere corrisponde, peraltro, una posizione protetta del proprietario del terreno che, in caso di inerzia della p.a., può proporre un’istanza di riclassificazione urbanistica dell’area ed è legittimato ad esperire il giudizio sul silenzio nel caso in cui la p.a. tardi a pronunciarsi su di essa [7].

Il problema della disciplina urbanistica delle zone bianche assume rilievo anche ai fini della determinazione della indennità di espropriazione o, come accade nel caso deciso dalla sentenza in commento, del risarcimento del da... _OMISSIS_ ...ione illegittima.

Come è noto, infatti, successivamente all’entrata in vigore dell’art. 5-bis della L. n. 359/92, la Corte di Cassazione, ai fini della determinazione della natura edificatoria delle aree espropriate, non ha più ritenuto sufficiente la semplice edificabilità di fatto, desunta dalla conformazione morfologica dell’area e dallo stato di urbanizzazione della zona circostante, richiedendo, invece, come requisito essenziale la cd. edificabilità legale.

La quale, secondo la Corte Suprema, dipende dalla disciplina dettata dagli strumenti urbanistici generali che, nella parte in cui suddividono il territorio urbano in zone omogenee, aventi i medesimi caratteri e regolamentazione d’uso, assumono carattere conformat... _OMISSIS_ ...ietà [8].

Sulla base di tale assunto ci si è chiesti se, in assenza di strumenti urbanistici, il regime di edificabilità legale dell’area espropriata o abusivamente occupata possa essere desunto dagli standard generali dettati dal legislatore per le cd. zone bianche.

A tale domanda la Corte Suprema ha dato una risposta decisamente negativa.

Si è affermato, infatti, che l’applicabilità della disciplina prevista per i comuni sprovvisti dello strumento urbanistico non rappresenta la condizione normale de...


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Autore

Gisondi, Raffaello

Magistrato del TAR di Firenze