Risarcimento per l'abusiva occupazione di aree bianche: la sentenza CDS 5523/2009

Premessa Il vuoto di pianificazione che si determina in conseguenza della decadenza dei vincoli espropriativi crea incertezze sul regime edilizio applicabile alle cd. “aree bianche” allorché si debba determinare l’indennizzo o il risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

La sentenza in commento ritiene che la quantificazione del risarcimento debba essere operata tenendo conto della disciplina dettata dall’art. 9 del T.U. per l’edilizia per i comuni privi di piano regolatore la quale riduce entro ristrettissimi limiti la capacità edificatoria dei suoli. Nella nota si procederà ad un’analisi critica di tale tesi, proponendo soluzioni alternative.

La sentenza CDS 5523/2009 Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato si occupa dei criteri per la determinazione del risarcimento del danno relativo all’apprensione senza titolo da parte della p.a. di un’area soggetta al regime d... _OMISSIS_ ...zone bianche” prive di specifica destinazione urbanistica.

Nella specie si trattava di un terreno al quale un PRG risalente al 1976 aveva apposto un vincolo a viabilità che, al momento della sua occupazione, era oramai decaduto per il decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2 della L. n. 1187 del 1968 [1].

Il Consiglio di Stato, disattendendo l’orientamento del giudice di primo grado, che aveva considerato l’area come edificabile, e quantificato, quindi, il risarcimento per la sua illegittima occupazione in base al criterio previsto da comma 7-bis dell’art. 5-bis della L. n. 359 del 1992, ha ritenuto, invece, che il terreno dovesse considerarsi di natura non edificatoria, con conseguente parametrazione del risarcimento al criterio del valore agricolo medio di cui all’art. 16 della L. n. 865 del 1971 [2].

A tale conclusione il Supremo consesso è pervenuto osservando che il regime ... _OMISSIS_ ...pianificate (già previsto dall’art. 4, ultimo comma, della L. n.10 del 1977, ed oggi trasfuso nell’art. 9 Testo unico edilizia [3]), ancorché avente natura transitoria, è certamente tale da escludere una destinazione edificatoria, circostanza della quale non può non tenersi conto nello stimare il valore di mercato di un suolo che a tale regime risulti soggetto.

Nel determinare il valore delle aree a vincolo scaduto si deve, quindi, tener conto della specifica disciplina urbanistica prevista dal legislatore per le aree non pianificate che ne esclude ogni significativa potenzialità edificatoria, senza che, in senso, contrario, possa rilevare l’inserimento del terreno in un contesto urbanizzato di edificazione diffusa.

La disciplina delle aree bianche nella giurisprudenza A seguito dell’introduzione, prima ad opera della Corte Costituzionale e poi del legislatore del regime di durata temporanea dei vincoli preordinati a... _OMISSIS_ ...riazione o sostanzialmente espropriativi, si è posto il problema di stabilire quale disciplina urbanistica debba applicarsi alle aree su cui gravava un vincolo decaduto.

La giurisprudenza, in tali fattispecie, ha escluso che la decadenza del vincolo comporti la riviviscenza delle previsioni urbanistiche anteriori all’apposizione del vincolo scaduto, ed ha altresì respinto la tesi secondo cui i vuoti lasciati dalla disciplina urbanistica possano essere colmati con l’espansione delle destinazioni impresse alle zone omogenee limitrofe [4].

Si è, invece, ritenuto che l’area soggetta ad un vincolo decaduto debba essere considerata come “area non pianificata” a cui si applicano gli standard generali previsti dal legislatore per i comuni privi di strumenti urbanistici [5].

Tali standard sono oggi stabiliti a livello nazionale dall’art. 9 del D.P.R. 6 giugno 1980 n. 380 (T.U. edilizia) che di... _OMISSIS_ ...e site all’interno dei centri abitati e aree al di fuori dei centri abitati. Salvo più restrittive limitazioni poste dalla legislazione regionale, sulle prime sono consentiti solamente interventi sul patrimonio edilizio esistente che vanno dalla manutenzione ordinaria fino al risanamento conservativo (con esclusione, quindi, anche della ristrutturazione edilizia); sulle aree poste al di fuori dei centri abitati è invece ammessa la possibilità di erigere nuove costruzioni residenziali con il limitatissimo indice dello 0,03 mc/mq, oppure di realizzare edifici a destinazione produttiva, ma, anche qui, con un rapporto di copertura pari ad un decimo dell’area di intervento.

L’applicazione dei predetti limiti all’edificazione non si atteggia tuttavia a disciplina urbanistica definitiva delle aree a vincolo decaduto.

Infatti, solo l’attività pianificatoria può dettare l’assetto complessivo del territorio attraver... _OMISSIS_ ...anica distribuzione delle funzioni e delle destinazioni delle varie aree e zone in cui esso si articola in rapporto ai bisogni della popolazione. Invece, le limitazioni poste dalla legge alla modificabilità dello stato dei luoghi privi di pianificazione non hanno una funzione conformativa del terriorio ma si atteggiano a mere misure di salvaguardia esclusivamente finalizzate a non pregiudicare la successiva pianificazione del territorio [6].

Proprio per questo la giurisprudenza ritiene che si tratti di un regime temporaneo e transeunte destinato ad essere soppiantato entro un termine ragionevole da una nuova pianificazione urbanistica dell’area bianca che l’amministrazione ha il dovere di porre in essere per colmare la lacuna apertasi a causa della decadenza del vincolo

A tale dovere corrisponde, peraltro, una posizione protetta del proprietario del terreno che, in caso di inerzia della p.a., può proporre un’istanza di ri... _OMISSIS_ ... urbanistica dell’area ed è legittimato ad esperire il giudizio sul silenzio nel caso in cui la p.a. tardi a pronunciarsi su di essa [7].

Il problema della disciplina urbanistica delle zone bianche assume rilievo anche ai fini della determinazione della indennità di espropriazione o, come accade nel caso deciso dalla sentenza in commento, del risarcimento del danno per occupazione illegittima.

Come è noto, infatti, successivamente all’entrata in vigore dell’art. 5-bis della L. n. 359/92, la Corte di Cassazione, ai fini della determinazione della natura edificatoria delle aree espropriate, non ha più ritenuto sufficiente la semplice edificabilità di fatto, desunta dalla conformazione morfologica dell’area e dallo stato di urbanizzazione della zona circostante, richiedendo, invece, come requisito essenziale la cd. edificabilità legale.

La quale, secondo la Corte Suprema, dipende dalla disciplina dettata ... _OMISSIS_ ... urbanistici generali che, nella parte in cui suddividono il territorio urbano in zone omogenee, aventi i medesimi caratteri e regolamentazione d’uso, assumono carattere conformativo della proprietà [8].

Sulla base di tale assunto ci si è chiesti se, in assenza di strumenti urbanistici, il regime di edificabilità legale dell’area espropriata o abusivamente occupata possa essere desunto dagli standard generali dettati dal legislatore per le cd. zone bianche.

A tale domanda la Corte Suprema ha dato una risposta decisamente negativa.

Si è affermato, infatti, che l’applicabilità della disciplina prevista per i comuni sprovvisti dello strumento urbanistico non rappresenta la condizione normale dell’area per la quale si sia verificata la decadenza del vincolo, ma costituisce una situazione transitoria insuscettibile di incidere sulla determinazione dell’indennizzo o del risarcimento del danno da occupaz... _OMISSIS_ ...a, poiché, in caso contrario, altrimenti, gli effetti negativi prodotti dal regime di salvaguardia, e, prima ancora, dall’apposizione del vincolo, anziché rimanere provvisori, diverrebbero definitivi, producendo una ablazione senza indennizzo in contrasto con i principi, anche di recente, affermati dalla Corte Costituzionale [9].

La Cassazione ha, quindi, ritenuto che in costanza del regime di salvaguardia che precede la predisposizione di una nuova disciplina urbanistica, non sia possibile rinvenire un paramero urbanistico alla luce del quale determinare la natura edificatoria o meno dell’area bianca, dovendosi, pertanto, ricorrere, per determinare la misura dell’indennizzo o del risarcimento del danno, al criterio della edificabilità di fatto che tiene conto delle effettive possibilità edificatorie risultanti dallo stato di urbanizzazione della zona oltre che della concreta conformazione morfologica dell’area medesima [10].
... _OMISSIS_ ...oni critiche Nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato si è, tuttavia, discostato dall’insegnamento della Corte Suprema (di cui, invece il giudice amministrativo di primo grado aveva fatto applicazione), ed ha ritenuto che il risarcimento per l’occupazione abusiva delle aree bianche debba essere determinato in base al criterio del valore agricolo medio in ragione delle stringenti limitazioni imposte dagli standard generali previsti per i suoli privi di disciplina urbanistica.

A nulla rileva, secondo il Giudice amministrativo d’appello, il fatto che la disciplina dettata per le aree bianche sia strutturalmente temporanea, in quanto essa varrebbe, comunque, ad escludere la destinazione edificatoria dell’area sulla quale gravava il vincolo decaduto. Né la valutazione della natura dell’area bianca potrebbe essere effettuata prescindendo dallo specifico regime legale previsto dalla legge ed avendo riguardo al contesto urba... _OMISSIS_ ...ante, trattandosi di un dato che, a parere del giudice amministrativo, risulta assolutamente ininfluente ai fini della determinazione del suo valore di mercato.

A ciò può, tuttavia, obiettarsi che non tutti i regimi edilizi restrittivi sono suscettibili di incidere in via definitiva sul modo di essere della proprietà fondiaria. Secondo un consolidato orientamento, infatti, possono incidere sui caratteri giuridici dei suoli soltanto i cd. vincoli conformativi che dettano il regime di appartenenza di tutte le aree aventi determinate caratteristiche tipologiche definite in via generale ed astratta dal legislatore o dallo strumento urbanistico generale nell’ambito della suddivisione zonale del territorio.

Mentre sono, invece, inidonee ad incidere sul valore dei suoli, i vincoli preordinati alla espropriazione o di natura sostanzialmente espropriativa, i quali, impongono una sacrificio particolare e localizzato che, se protratto oltre un c... _OMISSIS_ ...orale, assume carattere ablatorio della proprietà e reclama, quindi, un indennizzo [11].

Come ha correttamente messo in luce la Corte di Cassazione, la normativa in questione ha natura di mera misura di salvaguardia volta a non pregiudicare lo stato dei luoghi in attesa dei futuri assetti della pianificazione. Il regime edilizio che da essa deriva, per quanto previsto in via generale dalla legge, non rispecchia una valutazione dei caratteri delle aree che vi sono soggette, così, come accade, ad esempio, per i vincoli paesaggistici archeologici, o per i vincoli che presuppongono la vicinanza del suolo interessato ad una determinata opera pubblica (come i vincoli di rispetto cimiteriale o stradale), e non può, quindi, essere espressione di una potestà conformativa della proprietà privata.

Inoltre, la soluzione accolta dal Consiglio di Stato è fonte di conseguenze gravemente inique per il proprietario dell’area bianca espropriata i... _OMISSIS_ ...te occupata.

Infatti, secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione, la neutralizzazione dell’incidenza negativa del vincolo espropriativo avviene, di regola, prescindendo dalla considerazione della localizzazione lenticolare dell’opera, in cui esso si concreta, ed avendo riguardo alla più generale disciplina dettata dal PRG per la zona funzionale in cui l’area è inserita [12].

Seguendo la logica della sentenza in commento, ciò non sarebbe invece possibile nel caso in cui la vicenda espropriativa abbia avuto inizio con un atto di reiterazione di un vincolo scaduto, dovendo, in tal caso, effettuarsi la valutazione dell’area non alla luce della disciplina urbanistica della zona in cui l’area ricade ma degli standard di salvaguardia previsti per le aree bianche dai quali deriva un regime di fatto equivalente a quello del vincolo espropriativo.

In tal modo, però, il proprietario dell’ar... _OMISSIS_ ...arsi in una situazione addirittura deteriore rispetto a quella in cui versava nel periodo di vigenza del vincolo. E tutto ciò a causa della sua mancata attuazione nei termini previsti e del ritardo della p.a. nell’attribuire all’area una nuova disciplina urbanistica.

Alla luce delle predette osservazioni non sembra, quindi, condivisibile la soluzione accolta dalla sentenza in commento di ritenere rilevante il regime legale della aree bianche ai fini della determinazione del risarcimento del danno per la loro abusiva occupazione.

Allo stesso tempo, tuttavia, non pare poters...