Il risarcimento del danno da occupazione senza titolo di un bene privato dopo il Testo Unico

Introduzione La regolamentazione introdotta dall’art. 43 del D.P.R. 327/2001 (Testo Unico sugli Espropri) ha disciplinato in modo estremamente innovativo la fattispecie dell’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico.

L’intervento normativo è successivo alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’Uomo [1] che hanno ritenuto in contrasto con il principio di legalità l’istituto dell’occupazione appropriativa prevista dal precedente quadro normativo italiano e dalla giurisprudenza in esso formatasi.

L’occupazione appropriativa rappresenta l’acquisizione di un bene privato, al patrimonio indisponibile della pubblica amministrazione che lo abbia occupato senza titolo e successivamente trasformato in modo irreversibile in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio.

Le argomentazioni della Corte Europea, secondo cui da un comportame... _OMISSIS_ ...n può scaturire l’acquisto di un diritto, sono state pienamente [2] recepite dai commi 1 e 2 dell’art. 43 che definiscono il passaggio dall’occupazione appropriativa al nuovo istituito dell’acquisizione “sanante”. L’atto di acquisizione sanante può essere adottato, con risarcimento dei danni al proprietario, anche quando non sia stato emanato o sia stato annullato in sede giurisdizionale l’atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera.

Con ciò equiparando la fattispecie dell’occupazione appropriativa a quella dell’occupazione usurpativa.

Un problema lasciato aperto dall’art. 43 è tuttavia quello dell’entità del risarcimento dovuto per effetto del provvedimento di acquisizione.

Il precedente quadro normativo In tema di occupazione senza titolo di un bene privato, prima del nuovo ordinamento, era fondamentale, sotto il profilo risarcitorio, la... _OMISSIS_ ...à accennata tra l’occupazione appropriativa (o acquisitiva) e l’occupazione usurpativa.

Secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, confermata dalla Corte Costituzionale [3], la fattispecie della «occupazione appropriativa–acquisitiva» o cosiddetta «accessione invertita» si realizza con il comportamento illecito della Pubblica amministrazione, la quale, al di fuori di un provvedimento autorizzativo produttivo di effetti – perché annullato o dichiarato inefficace ovvero mai adottato –, occupi un terreno privato, trasformandolo in modo irreversibilmente attraverso la realizzazione di un’opera dichiarata di pubblica utilità.

La stessa giurisprudenza ha sancito che l’accessione invertita costituisce un illecito istantaneo e, in quanto tale, il diritto al risarcimento del danno si prescrive nel termine di cinque anni. Per quanto concerne la stima di tale risarcimento, l&rsquo... _OMISSIS_ ...5 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 disponeva che per le occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicassero i criteri all’epoca vigenti di determinazione dell’indennità di espropriazione legittima (la semisomma cioè del valore di mercato e degli ultimi dieci redditi imponibili), con esclusione della riduzione del 40 per cento ed aumentando tale importo del 10 per cento. Per le occupazioni appropriative di suoli edificabili successive al 30 settembre 1996 il risarcimento andava invece commisurato al pieno valore di mercato [4].

L’integrale risarcimento ha invece sempre costituito il riferimento per l’indennizzo di suoli agricoli o non edificabili. Nell’ipotesi di occupazione appropriativa Il valore del bene andava determinato alla scadenza dell’occupazione legittima se l’irreversibile trasformazione si verificava entro tale termine, ovve... _OMISSIS_ ...to dell’illecito se mancava ab origine un provvedimento di autorizzazione all’occupazione.

L’occupazione usurpativa si distingue da quella appropriativa per l’assenza, l’annullamento o l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità. In tal caso la Corte ha giudicato l’illecito di tipo permanente che si estingue solo con l’abbandono della proprietà da parte del privato; abbandono che a sua volta si realizza con la proposizione nei confronti della Pubblica Amministrazione di un’azione risarcitoria [5]. La permanenza dell’illecito preclude la prescrizione quinquennale al diritto al risarcimento, il quale è sempre stato commisurato al pieno valore di mercato del bene stimato. La data di riferimento della stima è, nell’ipotesi di occupazione usurpativa, il momento in cui è localizzabile l’annullamento fisico–giuridico del bene usurpato ossia, come detto, il momento in cui è ce... _OMISSIS_ ...llecito.

I termini per l’adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 43 dpr 327/01 e gli effetti del nuovo ordinamento Per quanto attiene innanzitutto all’ambito di applicabilità dell’art. 43 si precisa che, come confermato dalla Corte Suprema [6], per effetto dell’esclusione posta dall’art. 57, non è applicabile nessuna delle disposizioni del Testo Unico nei casi in cui la dichiarazione di Pubblica Utilità indifferibilità e urgenza sia intervenuta prima della sua entrata in vigore [7].

Presupposto essenziale per l’emanazione dell’atto di acquisizione al patrimonio indisponibile della Pubblica Amministrazione è l’utilizzazione senza titolo di un bene che sia stato modificato per scopi di interesse pubblico.

Occorre notare che la legge non evoca l’irreversibile trasformazione del bene, condizione quest’ultima che, nel precedente quadro normativo e per effetto ... _OMISSIS_ ...udenza ormai consolidatasi costituiva presupposto essenziale perché in caso di occupazione senza titolo si realizzasse l’estinzione della proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario in capo all’ente costruttore dell’opera.

Il termine “modificato” comprende invece anche la parziale trasformazione del bene, quando cioè si sia “in presenza di opere la cui realizzazione prescinde, almeno in parte, da iniziative di tipo edificatorio fino a annoverare ipotesi di assenza di una materiale modificazione purché sia verificata una diversa collocazione del bene nella realtà giuridica (es. diversa destinazione) in relazione alla natura dell’opera da realizzare”. A conferma di ciò concorre la stessa norma che prevede il meccanismo acquisitivo dell’art. 43 anche per le servitù, che com’è ben noto non comportano irreversibile trasformazione [8].

Per gli obiettivi della ... _OMISSIS_ ...i sottolinea che l’atto di acquisizione deve contenere, tra l’altro, la data dell’inizio dell’indebita utilizzazione e la misura del risarcimento del danno (del quale dispone il pagamento entro trenta giorni). L’adozione dell’atto comporta il passaggio del diritto di proprietà. Con tale precisazione il legislatore ha sancito il superamento della tesi giuridica di illecito istantaneo nei casi in cui fosse stata almeno dichiarata la pubblica utilità dell’opera.

Qualunque sia il motivo che genera l’occupazione senza titolo del bene e la sua successiva modifica, il fatto costituisce sempre un illecito permanente, anche ai fini del termine di prescrizione. Il momento finale della condotta illecita della Pubblica Amministrazione è ravvisabile unicamente con l’adozione dell’atto di acquisizione di cui all’art. 43. Con il nuovo ordinamento la distinzione tra occupazione appropriativa e quella usurp... _OMISSIS_ ...unicamente per l’attribuzione della competenza giurisdizionale [9].

Tra gli effetti del nuovo ordinamento, nondimeno rilevante è, d’altra parte, il superamento del principio secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità (espressa, implicita o disposta ex lege) costituiva baluardo insuperabile per l’acquisizione del bene da parte della Pubblica Amministrazione, anche in presenza di un’occupazione senza titolo e dell’irreversibile trasformazione del suolo. In assenza, annullamento o disapplicazione della dichiarazione di pubblica utilità (circostanza, si ricorda, che la giurisprudenza ha delineato con il termine di occupazione usurpativa) non poteva esservi acquisto o trasferimento di proprietà in favore della Pubblica Amministrazione, a meno che non fosse stata avanzata da parte del privato richiesta di risarcimento [10].

Sul punto si tenga presente che l’introduzione dell’art. 43 nel Testo unico s... _OMISSIS_ ...ioni , nella iniziale stesura della Legge, doveva sanare situazioni prevedibilmente sempre meno frequenti. Il testo originale, infatti, nel tentativo di adeguare l’ordinamento al diritto internazionale [11] con l’esclusione dell’istituto dell’occupazione preordinata all’esproprio aveva previsto di eliminare ciò che aveva generato la gran parte degli illeciti connessi all’occupazione appropriativa.

La reintroduzione dell’istituto dell’occupazione d’urgenza (art. 22 bis del T.U.) insieme all’art. 43 potrebbe così divenire un nuovo meccanismo di acquisizione della proprietà privata che non prevede un accettabile quadro di tutela per il proprietario. Unico argine a questo possibile nuovo sistema di acquisizione poteva essere rappresentato dalla responsabilità contabile dei funzionari che per colpa o negligenza avessero concorso alla trasformazione di un procedimento di acquisizione legittimo (m... _OMISSIS_ ...io) in una acquisizione sanante, determinando così un maggior esborso finanziario per la Pubblica Amministrazione.

Tuttavia anche tale ipotesi sembra tramontata a seguito dei commi 89 e 90, dell’art.2 Legge 24.12.2007 n. 244, che recependo le dichiarazioni di incostituzionalità (sentenze n. 348 e n.349 del 2007) dei commi 1 e 2 dell’art. 37 DPR 327/2001 hanno modificato i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione delle aree edificabili, ora determinata nella misura pari al valore venale del bene e pertanto sostanzialmente coincidente con il quantum di un risarcimento per danno.

Dall’emanazione dell’atto al pagamento del risarcimento Una volta emanato l’atto da parte dell’autorità [12], nel quale é contenuta la misura del risarcimento, il proprietario (a questo punto ex) può rivolgere domanda al giudice lamentando l’incongruità della liquidazione del danno disposta nell... _OMISSIS_ ...CRLF|
Può accadere che l’autorità, benché ne sussistano le condizioni, non emana l’atto. In tal caso il proprietario può promuovere un’azione per il recupero della proprietà. Questa ipotesi nel precedente quadro normativo era prevista solo nei casi di occupazione usurpativa e non nei casi di occupazione appropriativa dove l’illecito istantaneo (o accessione invertita) sanciva il trasferimento della proprietà.

Allorché l’Amministrazione si opponga in giudizio (la competenza è del Tribunale amministrativo) alla restituzione del bene occupato (senza limiti di tempo) e ne sia accolta la richiesta [13], il Giudice ualora Qqqq fissa un termine perché le parti trovino un accordo in base al quale la proprietà sarà trasferita alla P.A. e al proprietario venga corrisposta la somma specificamente individuata nell’accordo. Ove invece tale accordo non si raggiunga il Giudice Amministrativo fissa un ulteriore termine p... _OMISSIS_ ... dell’atto di cui all’art. 43, definendo i criteri da adottare per la stima del risarcimento eventualmente affidata ad un consulente tecnico [14].

La stima del risarcimento L’art. 43 parla di risarcimento, indicando – al comma 6 – i criteri per la sua determinazione, che consistono (lett. a)”nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile sulla base delle disposizioni dell’art. 37 commi 3, 4, 5, 6 e 7 [15]“ , e (lett. b) “col computo degli interessi moratori [artt. 1223, 1224, c.c.], a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo”.

Dalla lettura di numerose pronunce di diversi tribunali amministrativi emerge tuttavia l’assoluta incertezza dei criteri indicati per la stima del risarcimento, ossia una scarsa coerenza sia reciproca che alla logica estimat... _OMISSIS_ ...LF| Tale incoerenza è valutata con riferimento a quelle che razionalmente sono le componenti del risarcimento del danno subito. L’utilizzazione senza titolo di un bene privato comporta infatti due distinti danni:
Il primo attiene alla perdita definitiva della proprietà, che avviene nel momento in cui è adottato il provvedimento di cui all’art. 43;
Il secondo danno riguarda la mancata utilizzazione del bene per il periodo di occupazione il...


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Autore

Manganelli, Benedetto

Professore Associato di Estimo presso la facoltà di Ingegneria dell’Università degli Studi della Basilicata