La legittimità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, secondo la ricostruzione della Corte di Cassazione, ha riposato anche su ragioni equitative; l’acquisizione «del fondo alieno per via d’occupazione definitiva illegittima anziché attraverso la rituale procedura espropriativa comporta, infatti, per il privato, un ristoro più completo e per l’ente occupante oneri più gravi.
Mentre l’indennità di espropriazione non rappresenta un’integrale riparazione della perdita subita dal proprietario, bensì il massimo di contributo garantito all’interesse privato, tenuto conto dell’interesse pubblico che l’espropriazione mira a realizzare, il risarcimento del danno dovuto al proprietario del fondo arbitrariamente occupato non potrà mai essere inferiore al valore venale di esso e potrà all’occorrenza superare tale misura in ragione dei frutti perduti.
La somma attribuit...
_OMISSIS_ ...ivalutazione monetaria a differenza di quella dovuta a titolo d’indennità da espropriazione (principio di consolidata giurisprudenza); l’ammontare della somma risarcitoria non è poi soggetta a decurtazione (come invece quella indennitaria) qualora dalla esecuzione dell’opera pubblica derivi un vantaggio ad altra parte del fondo; il maturare, infine, a carico della p.a. di un debito risarcitorio di entità superiore a quello indennitario non dovrebbe lasciare andar esente da addebito, nei confronti dell’ente di appartenenza, il funzionario responsabile della lievitazione del costo della opera pubblica » (Così CASS SSUU 3940/1988).
La soluzione offerta dalla Suprema Corte appare idonea a soddisfare sia il proprietario, attraverso un adeguato risarcimento, che l’Amministrazione, costretta diversamente a subire dannose dispersioni di ricchezza. Il risarcimento del danno, parametrato al valore venale del bene, consente ...
_OMISSIS_ ...di ricondurre l’istituto dell’occupazione acquisitiva entro i parametri di legalità, viceversa pregiudicati qualora si consentisse la privazione della proprietà senza corresponsione del controvalore del bene. Emerge di conseguenza l’importanza del profilo risarcitorio, quale strumento atto a riequilibrare patrimonialmente il sacrificio imposto al privato.
E’allora di tutta evidenza che l’effettività della tutela risarcitoria e le segnalate ragioni d’equità e di legalità ad essa sottese, risultano fortemente condizionate dall’operatività della prescrizione del credito risarcitorio ed in particolare dalla soluzione che si voglia dare alle diverse problematiche che, sul punto, hanno da sempre caratterizzato l’istituto dell’occupazione acquisitiva: durata della prescrizione, sua decorrenza, interruzione ed ambito di operatività.
Riguardo al primo profilo da segnalare che la connotazione, a pa...
_OMISSIS_ ...t. Cass. SSUU 1464/1983, in termini d’illecito istantaneo, seppur ad effetti permanenti, dell’occupazione appropriativa, che così si caratterizza dalla fattispecie d’occupazione usurpartiva di cui è affermata la natura di illecito permanente (CASS 19962/2008, 26727/2007, 19127/2006, 13477/2006, 24819/2005), con conseguente impedimento alla decorrenza della prescrizione (CASS 20985/2008, APP RM 7 luglio 2008, TAR CA 83/2008, NA 9561/2007), ha condotto ad affermare che il diritto di credito al risarcimento è assoggettato alla prescrizione quinquennale (TAR FI 542/2009, BO 211/2009, TRIB BA del 09/09/2008, CDS 4660/2008, CASS 20543/2008, 19229/2008, 17324/2008, 22018/2007, 22479/2006, 8/2000), anche se non sono mancati gli sforzi argomentativi a sostegno della prescrizione decennale.
Al riguardo è stato affermato, muovendo dalla distinzione del profilo possessorio da quello acquisitivo, che il privato, il quale abbia perduto il suo...
_OMISSIS_ ... parte ineliminabile dell’opera pubblica, ha diritto non al risarcimento del danno, ma al pagamento del valore che il bene aveva al momento in cui è stato acquistato a titolo originario dalla P.A.; ciò in quanto solo il possesso, e quindi l’occupazione, potrebbe essere valutata in termini di liceità/illiceità, mentre l’irreversibile trasformazione del fondo in opera pubblica esulerebbe dall’ambito del fatto illecito della P.A., costituendo essa sola la fonte della fattispecie acquisitiva e del conseguente obbligo di pagamento del controvalore (CASS 10979/1992, 7952/1991, 12432/1991, 6209/1990, 7210/1990 CONTRA CASS SSUU 12546/1992).
Affermata la durata quinquennale del termine di prescrizione del credito risarcitorio, si tratta di stabilire la data di decorrenza dello stesso.
Al riguardo è stato affermato che il termine di prescrizione decorre dal momento di consumazione dell’illecito, a sua volta ricondotto all...
_OMISSIS_ ...nza dell’occupazione legittima, qualora l’opera sia realizzata nel corso della stessa (TAR BO 4628/2008, CZ 481/2007, CT 1813/2007, 1805/2007, CGA 910/2007); ciò in quanto è dalla scadenza dell’occupazione autorizzata e non dalla realizzazione dell’opera pubblica, che consegue la perdita della proprietà del privato e l’acquisto a titolo originario a favore dell’ente pubblico del bene irreversibilmente trasformato (TAR MI 196/2009, APP NA 28 marzo 2008, TAR CZ 1016/2007, PA 1425/2007, CASS 12626/2006) ed è da questo momento che si perfeziona il fatto illecito (TAR LE 3373/2007, NA 5748/2007, CASS SSUU 7249/2007).
In via d’ulteriore precisazione, assume rilevante importanza il momento di realizzazione dell’opera; il dies a quo della prescrizione del credito risarcitorio, è così ricondotto alla data di scadenza dell’occupazione legittima, o, se anteriore, a quella di scadenza del termine stabilit...
_OMISSIS_ ...azione di pubblica utilità, qualora l’opera pubblica sia realizzata nel corso di tale occupazione o di tale termine, oppure al momento dell’irreversibile trasformazione del fondo, qualora quest’ultima risulti avvenuta dopo quelle scadenze (TAR MI 196/2009, PE 875/2008, CDS 4660/2008, APP RM 12 maggio 2008, TAR NA 1095/2008, LE 662/2008, PA 3345/2007, 1143/2007, GE 588/2007, PZ 223/2007, CGA 722/2007, CASS 7981/2007, 2824/2006, TAR CT 517/2006).
Ulteriore l’ipotesi si verifica qualora la proponibilità della domanda giudiziale risarcitoria sorga per effetto dell’annullamento in sede giurisdizionale degli atti ablatori; in tale fattispecie il termine di prescrizione decorre dalla data di passaggio in giudicato della pronuncia d’annullamento, in ossequio al principio per cui la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.) ( TAR CT 612/2008, BS 453/2006, CDS AP...
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Altro tema rilevante riguarda l’individuazione degli atti idonei a determinazione l’interruzione della prescrizione.
E’ stato negato che l’offerta dell’indennità espropriativa o il suo deposito presso la Cassa DD.PP. costituiscano idonei atti interruttivi del decorso della prescrizione del risarcimento del danno; ciò in quanto esiste una chiara differenza «ontologica e quantitativa tra l’obbligazione indennitaria e quella risarcitoria» (TAR CT 2381/2006, 1546/2006, CASS 9368/1997, 4862/1995, 4329/1994, 9718/1993, CASS SU 12150/1992, CASS 12113/1992, 10159/1990, 2532/1990, 3253/1989).
Altre decisioni hanno viceversa attribuito alla richiesta di ristoro del pregiudizio economico o al riconoscimento da parte dell’amministrazione, attraverso l’offerta dell’indennità (cui può essere equiparata la comunicazione del deposito della medesima), carattere interrutt...
_OMISSIS_ ...rizione (APP NA 28 marzo 2008; CASS 3929/2008, 3700/2008, 22018/2007, CGA 701/2007, TAR CZ 481/2007, PZ 223/2007, CASS 8037/2006, 2824/2006, 6274/2005, 3033/2005).
Le segnalate problematiche riguardanti il tema della prescrizione del credito risarcitorio, presuppongono che la fattispecie sia stata qualificata in termini d’occupazione acquisitiva, alla quale, come detto, è stato riconosciuta natura d’illecito istantaneo, diversamente dall’istituto dell’occupazione usurpativa, viceversa qualificato in termini d’illecito permanente, come tale impeditivo del decorso del termine prescrizionale. Ne consegue che sull’operatività della prescrizione si riflettono anche le incertezze che hanno caratterizzato la distinzione tra i due richiamati istituti.
Le SS.UU. della Corte di Cassazione con la richiamata sentenza 26 febbraio 1983 n. 1464, avevano tracciato le linee guida della distinzione, rilevando che l...
_OMISSIS_ ...cquisitiva è necessariamente caratterizzata «quale suo indefettibile punto di partenza» da una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e «quale suo indefettibile punto di arrivo» dalla realizzazione dell’opera pubblica medesima, con la conseguenza che esulano necessariamente da tale schema applicativo le costruzioni che, pur assolvendo a finalità di pubblico interesse, non sono precedute dalla prescritta dichiarazione di pubblica utilità, indispensabile per attribuire loro la qualifica di bene demaniale o patrimoniale indisponibile, realizzando viceversa il fenomeno divenuto noto come occupazione usurpativa.
Ciò nonostante fu subito evidente la difficoltà di individuare la linea di demarcazione, che, come noto, ha visto un contrasto giurisprudenziale tra giudice ordinario e giudice amministrativo, con i conseguenti riflessi in tema di risarcimento, di giurisdizione e, per quanto in questa sede più rilevante, di ...
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Emerge dalla, seppur rapida, panoramica degli orientamenti giurisprudenziali che si sono sviluppati a proposito dei diversi profili della prescrizione del credito risarcitorio da occupazione acquisitiva, che notevoli sono (e per molti profili continuano ad essere) i punti dibattuti e contrastanti sul tema. Ciò si riflette sulla stessa effettività della tutela risarcitoria e, conseguentemente, sulla legalità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, che, come sopra evidenziato, sembra fondarsi sul riequilibrio patrimoniale comunque garantito a fronte del sacrificio imposto al privato.
Si impone un richiamo alla posizione della Corte EDU, che oltre a rimarcare l’incompatibilità del sistema di espropriazione indiretta con il principio di legalità, rileva anche che la prescrizione del credito risarcitorio non può essere utilizzata per privare il proprietario della riparazione per il pregiudizio subito (CEDU 14828/2006 Cro...
_OMISSIS_ ...talia, 12894/2006 Zaffuto c. Italia, 176/2006 De Sciscio c. Italia, 35638/2006 Immobiliare Cerro c. Italia, 9119/2006 Genovese e altri c. Italia).
Secondo la Corte di Cassazione (CASS 22407/2008), la Corte di Strasburgo ha ritenuto non conforme al criterio di legalità di cui all’art. 1 primo Protocollo della CEDU, consentire all’Autorità di sottrarsi all’obbligo risarcitorio derivante dall’illegittima occupazione acquisitiva del fondo altrui, avvalendosi di una prescrizione del credito risarcitorio del proprietario, maturata in un contesto temporale in cui non era normativamente percepibile la decorrenza della stessa. In buona sostanza secondo la Suprema Corte, in contrasto con la Convezione Europea, non è l’istituto della prescrizione in sé, (peraltro, osserva la Corte, analoga disciplina prescrittiva, nel bilanciamento con le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche, è prevista per qualsiasi illecito lesivo di diri...
_OMISSIS_ ... anche di rango costituzionale), bensì la sua operatività in regime d’incertezza giuridica.
Tale affermazione si ricollega a quanto la Corte ha più volte affermato in tema d’occupazione acquisitiva, osservando che la Corte dei diritti non è stata sfavorevole all’in sé dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, quanto piuttosto all’assenza di una disciplina certa e prevedibile in materia di espropriazione indiretta; ne consegue, per la Suprema Corte, che l’istituto dell’occupazione acquisitiva deve ritenersi rispettoso del principio di legalità, stabilito dall’art. 1, comma 1, 1^ Prot. addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza, in quanto idonei a soddisfare l’esigenza di disposizioni sufficientemente accessibili precise e prevedibili, tali da accordare una protezione efficace (CASS 20543/2008, 5830/2005, 303...
_OMISSIS_ ...004; 21750/2004).
Significativa al riguardo la sentenza Sez. I n. 21750/2004 con cui la Corte osserva: « La Corte di Strasburgo, con la citata prima sentenza del 30 maggio 2000, non ha ravvisato in via generale l’inosservanza del predetto principio di legalità da parte delle norme e delle interpretazioni giurisprudenziali interne che qualificano l’occupazione acquisitiva come fatto illecito, con connesso termine quinquennale per l’esercizio del diritto dal fatto stesso derivante, ma ha rilevato che quel principio e...