Estinzione del diritto di proprietà, impossibilità di abbandono dei beni immobili e poteri di supplenza del giudice

1. E’ notizia di pochi giorni orsono: la sezione III del Tar Puglia, nel suo recente arresto giurisprudenziale del 22 settembre (Sentenza 2176/2008) ha sconvolto i consolidati orientamenti giurisprudenziali delle supreme Giurisdizioni della Cassazione e del Consiglio di Stato [1] in materia di tutela dei privati dinanzi alle occupazioni sine titulo consumate dalle P.A.

La vera e propria rivoluzione copernicana prospettata dal Tar Puglia, se non fosse sconfessata in sede d’appello dal Consiglio di Stato potrebbe ingenerare degli scenari fortemente innovativi rispetto a quello che generalmente si è abituati ad osservare nel procedimento, ci si passi l’espressione, “para-espropriativo” conseguente all’utilizzo da parte delle autorità esproprianti di moduli operativi residuali e non assistiti ab origine dal principio di legalità.

Mettendo a fuoco nello specifico l’oggetto della sentenza in es... _OMISSIS_ ...o pugliese ha inteso statuire sull’inestricabile groviglio di elementi legislativi e, soprattutto, giurisprudenziali che si pongono di fronte all’operatore giuridico in relazione alla sorte del diritto dominicale del privato a seguito del procedimento espropriativo di natura indiretta.

Sul tema, a lungo regolato da creazioni giurisprudenziali più o meno sofisticate, quali l’accessione invertita, il ricorso ai criteri dell’irreversibile trasformazione del fondo occupato, l’avvenuta realizzazione dell’opera pubblica o fondato su riferimenti codicistici quali l’art. 2058 c.c. (eccessiva onerosità per il danneggiante nello schema risarcitorio) o l’art. 2933 c.c. (pregiudizio all’economia nazionale), si è oggi innestata tutta la problematica relativa all’interpretazione e alla relativa applicazione dell’art. 43 del t.u. degli espropri (D.P.R 8/6/2001 n. 327).

La predetta normativa... _OMISSIS_ ...contenuto delle varie statuizioni di condanna da parte della Corte EDU [2] nei confronti dell’Italia in materia di espropriazione indiretta, ha imposto un riassetto della tematica più rigoroso quanto all’applicazione del principio di legalità dell’azione amministrativa e soprattutto volto al superamento di una prassi patologica nel senso dell’abuso degli strumenti giurisprudenziali cui prima si faceva cenno.

In particolare, l’art. 43 del t.u. sancisce a chiare lettere che, in mancanza del decreto d’esproprio o della cessione spontanea del bene da parte del privato, il diritto di proprietà può estinguersi solo se vengano utilizzate le procedure di “sanatoria” dell’occupazione illegittima previste ai commi 1 e 3, ovvero l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso e formale di acquisizione o la formulazione di una domanda al giudice da parte della P.A., chiamata in sede contenziosa dal pri... _OMISSIS_ ...na al risarcimento del danno con esclusione della restituzione del bene.

Da questa fondamentale impostazione, fondata sul rispetto e sulla valorizzazione degli indirizzi giurisprudenziali della Corte EDU, il Tribunale Amministrativo fa discendere un’interpretazione originale dell’esposto apparato normativo che, probabilmente, ne disegna i contorni in modo più rispettoso dei contrapposti interessi che a questa disposizione fanno da sfondo.

Nel rapporto tra privato e P.A., è evidente che debba riconoscersi al soggetto espropriato un contenuto minimo di certezza, stante la sua soggezione di fronte al procedimento ablatorio pubblico, e tale assicurazione viene data dal rispetto dell’iter normativo prestabilito dal t.u. delle espropriazioni; d’altro canto, è molto utile fornire alle amministrazioni esproprianti dei moduli d’azione concretamente operativi per realizzare le infrastrutture programmate in termini ragione... _OMISSIS_ ...CRLF| Per tale ragione, il contemperamento tra le contrapposte esigenze, nonché tra le differenti impostazioni giurisprudenziali, l’una quella della Corte EDU fortemente improntata alla tutela privatistica, l’altra quella delle nostre supreme giurisdizioni più orientata al soddisfacimento degli interessi pubblicistici, ha portato alla formulazione, nell’art. 43 del t.u., delle due esplicite previsioni di sanatoria delle occupazioni illegittime sia ab origine che in via sopravvenuta, prima richiamate.

Conformemente a quanto espresso dall’Ad. Plen. 2/2005, il Collegio Giudicante di Bari è partito dall’assunto che l’amministrazione occupante la quale utilizzi di fatto il fondo, o che addirittura vi abbia già stabilito l’opera programmata, non può estinguere di per sé il contenuto del diritto dominicale. La perdita del diritto di proprietà, in altre parole, non è giustificabile in virtù di mere ricognizioni di fatto ... _OMISSIS_ ...tali casi l’estinzione della proprietà può avvenire solo ed esclusivamente in relazione all’operatività di una delle due forme di acquisizione sanante previste dall’art. 43 t.u. .

A tale soluzione però, il Consiglio di Stato aveva invero precisato sin dalla suddetta Ad. Plen., n.2 del 29/04/2005, che la restituzione del bene, nei casi in cui la p.a. non avesse utilizzato uno dei meccanismi di acquisizione sanante previsti, avrebbe potuto essere impedita solo da una autonoma scelta del privato che rinunci alla restituzione.

Tale impostazione viene oggi contrastata profondamente dal Tar Puglia il quale afferma perentoriamente, confliggendo anche con gli orientamenti espressi dalla Suprema Corte di Cassazione pure a SS.UU., che non può ammettersi nel nostro ordinamento giuridico l’estinzione del diritto di proprietà per una scelta unilaterale di natura abdicativa del privato.

Nel caso di specie la raffin... _OMISSIS_ ...e giuridica del citato Consiglio di Stato nonché della Cassazione (sia pure espressa in modo perspicuo nelle sentenze nn. 1814 del 18/04/2000 e, SS.UU., 1172 del13/11/2000) farebbe di fatto rientrare dalla finestra ciò che è uscito dalla porta, ovvero la possibilità di estinguere il diritto di proprietà senza il rispetto dei principi di certezza e legalità dell’azione amministrativa.

Questo perché tale orientamento appena citato implica necessariamente che, nei casi in cui l’amministrazione espropriante non si sia avvalsa del meccanismo dell’acquisizione sanante, essa possa comunque scongiurare la restituzione del bene al privato facendo coincidere alla eventuale domanda risarcitoria di quest’ultimo l’effetto di una rinuncia implicita al proprio diritto. Sostanzialmente, l’opzione del privato per la tutela risarcitoria in luogo di quella restitutoria comporterebbe ex se l’estinzione del diritto dominicale.
... _OMISSIS_ ... su tale punto il Tar Puglia si dimostra se non rivoluzionario, quantomeno audace nel contraddire i canoni interpretativi della Cassazione (la quale ha statuito addirittura a SS. UU. sul tema) [3] affermando con decisione l’estraneità del principio dell’abdicazione del diritto di proprietà, relativo a beni immobili, al nostro ordinamento giuridico.

Tale affermazione, a parte la forma forte in cui viene espressa, rivela dei contenuti tutt’altro che peregrini rispetto al combinato disposto dei principi codicistici in materia di proprietà ed il nuovo assetto legislativo imposto dall’art. 43 del t.u.

In effetti, secondo il giudice pugliese, nel campo dei beni immobili non può ammettersi (dopo aver effettuato una rapida ricognizione del codice civile in materia di modi di acquisto della proprietà) che questi possano passare di mano per effetto di una scelta unilaterale di ordine abdicativo del proprietario.

... _OMISSIS_ ...ente suggerito dal Tar Puglia, l’unica norma che potrebbe essere richiamata a sostegno della rinuncia abdicativa potrebbe essere l’art. 827 c.c., il quale afferma che i beni immobili vacanti vengono acquisiti al patrimonio dello Stato. Tale norma però, secondo il Collegio giudicante, è una norma di chiusura del codice del 1942 e si giustifica, nel particolare contesto storico della sua emanazione, con lo scopo di evitare l’eventuale sopravvivenza di beni immobili scoperti dal diritto di proprietà.

Se si volesse andare oltre su tale spunto non potrebbe che ravvisarsi la sostanziale ed attuale inoperatività della norma testè richiamata, la quale consiste unicamente in un refuso del precedente codice civile del 1865, dove si prevedeva la possibilità di acquistare la proprietà degli immobili abbandonati, all’epoca definiti res derelictae, sulla base del meccanismo dell’occupazione, disciplinato ora dall’art. 923 c.c. solo in... _OMISSIS_ ...le cose mobili.

Proseguendo in questa ricerca a ritroso, per giustificare la possibilità dell’abbandono unilaterale della proprietà, l’unica norma che sembra coerente con la suddetta ricostruzione appare essere l’art. 586 c.c., il quale regolando la materia dell’eredità giacente per mancanza di successibili, sancisce l’unico caso di passaggio unilaterale della proprietà a favore dello Stato, senza bisogno di alcun contegno acquisitivo da parte di quest’ultimo.

La anacronismo e la eccezionalità delle norme codicistiche appena richiamate testimonia che, in effetti, pur avendo risieduto nel nostro ordinamento il principio dell’abdicazione del diritto di proprietà, esso può dirsi oggi, se non espunto, perlomeno relegato a casi sporadici ed eccezionali.

2. Superato lo scoglio interpretativo molto scivoloso della individuazione dei principi dell’ordinamento giuridico, che sicuram... _OMISSIS_ ...contrasti giurisprudenziali, il Tar Puglia molto pragmaticamente ha concentrato la sua attenzione sul disposto dell’art. 43 del t.u. ed in particolare sulle modalità di apprensione del bene occupato da parte della P.A. Le uniche possibilità di svuotamento del diritto dominicale, previste dalla norma in esame, risiedono nell’esercizio del potere discrezionale dell’autorità amministrativa espropriante.

Sia nel caso del formale atto di acquisizione, sia in relazione alla domanda giudiziale di autocondanna con esclusione della restituzione del bene, si ravvisano i connotati tipici dell’agire discrezionale della P.A.. Quest’ultima, la quale “utilizza il bene”, come dice il comma 1 della disposizione, agisce al fine di sanare la condizione di illegittimità in atto, “valutati gli interessi in conflitto”.

In questo passaggio della norma, il Tar Puglia coglie un primo aspetto fondamentale relati... _OMISSIS_ ...a disciplina delle occupazioni illegittime, ma anche alla generale legalità dell’azione amministrativa. Il diritto dominicale del privato può estinguersi solo ed esclusivamente per mezzo di un’attività di valutazione discrezionale della P.A. che intende espropriare e che, pertanto, procede al contemperamento degli interessi in gioco.

Di conseguenza, la prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione o al mantenimento dell’opera sarebbe sorretta dal meccanismo dell’acquisizione sanante, legittimo ed equivalente al procedimento sfociante col decreto d’esproprio.

In fondo appare essere questo il succo del recepimento legislativo delle condanne ricevute dalla Corte EDU: approntare un meccanismo che ponga in essere un bilanciamento di interessi tra la legittimità dell’azione amministrativa, e di conseguenza, il legittimo affidamento del privato, il quale deve avere certezza di non vedere estinto il... _OMISSIS_ ... non in virtù di un procedimento previsto e disciplinato dalla legge secondo i principi di efficienza e efficacia nel perseguimento dei fini pubblici.

Non può pertanto condividersi, a detta del Collegio Pugliese, la possibilità che la domanda giudiziale di risarcimento avanzata dal privato possa integrare di per se ed implicitamente la rinuncia al diritto dominicale per la cui difesa si ricorre in giudizio.

Per tornare al nocciolo della questione, la scelta di acquisire o meno il bene occupato resta nelle facoltà discrezionali della P.A., che non può celarsi dietro escamotage di natura oggettivistica per riparare ad eventuali manchevolezze del suo agire discrezionale. In mancanza di statuizioni esplicite della P.A. al privato resta sempre aperta la strada della restituzione del bene ed anche, ove ne faccia richiesta, della rimessione in pristino.

Addirittura il Tar Puglia, con un finale ad effetto, giunge a delineare possibil... _OMISSIS_ ...provocatorie circa la sorte del bene immobile illegittimamente occupato, quali lo sfruttamento privato dell’opera pubblica realizzata, il riconoscimento in relazione alla sussistenza di un utile da parte dell’ente gestore della stessa di un canone d’affitto, la possibilità di agire ex art. 2041 c.c. o ex art. 2043 c.c. in relazione ai danni subiti.

3. Un diverso profilo, rilevante ai presenti fini, è possibile enucleare nella sentenza in esame, circa...


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Autore

De Paolis, Jacopo

Praticante avvocato in Roma