L'art.43 T.U. Espropriazione e la Corte Costituzionale

Davvero interessante l’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale del Tar Campania-sez.Napoli-.

Essa, coraggiosamente, intende rappresentare la coscienza critica del giudice amministrativo che, nella stragrande maggioranza, è stato visto dagli interpreti come strenuo difensore dell’art.43 testo unico espropriazione e delle soluzioni in esso esposte nel tentativo di riportare l’ordinamento interno su canoni di conformità alle norme convenzionali sancite dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.

Già in altra occasione abbiamo tentato di fare una compiuta analisi della disposizione introdotta traumaticamente all’interno del testo unico espropriazione e ad essa ci permettiamo di rinviare, salvo qualche cenno che si renderà fare specificamente nel prosieguo, per evitare sterili e poco proficue ripetizioni-Conti, L’occupazione acquisitiva.Tutela della proprietà e dei diritti uma... _OMISSIS_ ...6,473-625-.

Non resta, allora, che concentrarsi sui vizi di costituzionalità prospettati dal giudice remittente, alcuni dei quali si dirà subito, non convincono, rimettendosi alla completa disamina in fatto della vicenda processuale già compiuta da Paolo Loro nel suo scritto, già pubblicato su questa Rivista -Loro, Sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43-.

Il giudice campano ha per un verso ipotizzato che l’interpretazione della disposizione appena ricordata espressa dalle Corti amministrative - ex plurimis Cons.Stato Ad.Plen.n.2/2005 -, nel consentire che l’atto di acquisizione sanante intervenga successivamente alla declaratoria giurisdizionale di restituzione dell’area- anche se irreversibilmente trasformata- al legittimo proprietario in dipendenza dell’accertata illegittimità della procedura ablatoria, finirebbe con l’intaccare l’intangibilità del giudicato, vulneran... _OMISSIS_ ...cipi fondamentali dell’ordinamento, scolpito dall’art.2909 c.c.

D’altro lato, dubbi vengono espressi in ordine alla concreta utilizzazione che le Amministrazioni hanno fatto dell’art.43, facendolo assurgere a momento “ordinario” dell’azione amministrativa concernente l’acquisizione al patrimonio pubblico di aree destinate alla realizzazione di opere di pubblica utilità, in tal modo stravolgendo il sistema fissato in via generale dallo stesso testo unico e dunque legittimando operazioni elusive degli obblighi procedimentali dell’instaurazione del contraddittorio.

Non mancano, ancora, riferimenti espliciti alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che avrebbe individuato nello strumento introdotto nel testo unico il rischio di operazione arbitrarie in danno del proprietario sostanzialmente sovrapponibili a quelle che avevano caratterizzato la stagione giurisprudenz... _OMISSIS_ ...;occupazione acquisitiva - e di quella usurpativa-.

Il par.7 della motivazione si diffonde, ancora, sul tema dei rapporti fra ordinamento interno e diritto sovranazionale-della CEDU- facendo esplicito richiamo alla sentenza n.349/2007 della Corte costituzionale che ha dichiarato l’incostituzionalità del criterio risarcitorio introdotto dal comma 7 bis dell’art.5 bis della l.n.359/1992, probabilmente intendendo completare il ragionamento espresso al par.6.2.2.

Quanto al par.8, esso è invece dedicato integralmente ai profili per così dire “di rito” diffondendosi sui possibili vizi dell’art.43 per eccesso di delega e dunque sull’ipotetico contrasto della disposizione con l’art.76 Cost. per violazione dei principi guida fissati nella legge delega n.59/1999.

Così riassunti i termini del provvedimento in rassegna, i primi due profili, che possono esaminarsi congiuntamente, non ... _OMISSIS_ ...si su argomentazioni idonee a sostenere l’incostituzionalità della disposizione “incriminata”.

Devesi infatti ricordare che la Corte costituzionale italiana ha ripetutamente affermato che le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali- Corte cost. 2003 n.301-.

Principio ulteriormente chiarito quando si è riconosciuto che «eventuali residue incertezze di lettura sono destinate a dissolversi una volta che si sia adottato, quale canone ermeneutico preminente, il principio di supremazia costituzionale che impone all’interprete di optare, fra più soluzioni astrattamente possibili, per quella che rende la disposizione conforme a Costituzione» [1].

In modo ancora più chiaro è stato poi sottolineato da Corte cost. n. 190/2000 che l’interpretazione conforme a Costi... _OMISSIS_ ...sere privilegiata per evitare il vizio di incostituzionalità della norma interpretata.

Se dunque il giudice è abilitato a sollevare la questione di legittimità costituzionale solo dopo avere accertato che è impossibile seguire un’interpretazione costituzionalmente corretta [2], ne consegue l’inammissibilità delle questioni che non si danno carico di chiarire se sia possibile offrire un’interpretazione costituzionalmente orientata dalla norma.

Ecco, allora, che lo scenario che il giudice rimettente campano descrive in parte qua, a ben considerare, muove dall’interpretazione della disposizione operata da un numero consistente di operatori del settore- amministrazioni – e dal diritto vivente -giudici- che avrebbe condotto a risultati abnormi tanto sotto il profilo dell’ambito operativo dell’art.43, quanto in ordine alla possibilità stessa di consentire l’operatività dell’art.43 in sede di o... _OMISSIS_ ... tal modo rendendo caducabile l’accertamento in ordine al diritto alla restituzione del fondo operato dal giudice amministrativo nella fase di merito attivata dal proprietario e, con esso, la forza del giudicato.

Ma rispetto a queste considerazioni sembra agevole osservare che il remittente sembra non considerare i principi fissati dalla Corte costituzionale di cui si è dato conto sopra.

In altri termini, nulla avrebbe impedito al giudice remittente di considerare l’illegittimità dell’atto di acquisizione sanante adottato dall’amministrazione nel corso del giudizio di ottemperanza come richiesto dai ricorrenti nel secondo ricorso, proprio per le ragioni esposte a sostegno del lamentato vizio di costituzionalità.Senza che ciò imponesse una declaratoria generale di incostituzionalità della norma.Del resto, il rischio di reiterazione di un atto illegittimo all’infinito prospettato dal giudice remittente non sembra ... _OMISSIS_ ...ustificativa della caducazione della norma se appunto si muove dal presupposto che l’utilizzo di tale strumento da parte dell’Amministrazione sia scorretto- come pare ritenere lo stesso giudice remittente-.

Ed analoghe considerazioni sembrano valere in ordine al lamentato vizio concernente l’uso “a cuor leggero” che le amministrazioni avrebbero fatto dell’art.43, ancora una volta potendo il giudicante uniformarsi alle letture secundum costitutionem che pure erano state ipotizzate –v.volendo,Conti, op.cit.-all’indomani del varo dell’art.43 proprio per ovviare a risultati interpretativi astrattamente consentiti dall’ampia formula letterale utilizzata nella redazione della disposizione appena evocata.

Quanto alla questione della compatibilità dell’art.43 con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, il giudice remittente si è come detto orientato a r... _OMISSIS_ ...onunzie della Corte dei diritti umani che avrebbero, incidenter tantum, affermato il contrasto della disposizione con l’art.1 Prot.n.1 annesso alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.

Tale conclusione sembra evocare quanto più volte affermato, incidenter tantum, dalla Corte di Cassazione, anche a Sezioni Unite- da ultimo Cass.S.U. 26732 del 19/12/2007, est..Benini e Cass. 20543/2008,est.Benini- secondo la quale l’art.43 cit.,nel precludere la restituzione di un bene occupato in assoluta via di fatto, mal si concilia con i principi di cui all'art. 1, all. 1, alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, come la stessa Corte di Strasburgo non ha mancato di sottolineare (Corte europea dei diritti dell'uomo 17.5.2005, Scordino c. Italia).

Proprio tali elementi, per il giudice di legittimità, potrebbero indurre a qualche dubbio di legittimità costituzionale del nuovo istituto, alla luce della riconos... _OMISSIS_ ...lle disposizioni della Convenzione, come norme interposte nel sindacato di legittimità (sentenza n. 348 del 2007).

Ora, non pare potersi revocare in dubbio che siffatto prospettato vizio non trova, allo stato, solida conferma nella giurisprudenza di Strasburgo che, come più volte ci è capitato di osservare, non si è mai occupata ex professo dell’art.43 t.u.espropriazione, semmai affrontando in termini generali le difese del Governo italiano che, all’interno di procedimento ove erano in discussione vicende sussumibili nell’alveo dell’occupazione acquisitiva o usurpativa, non vedevano tuttavia l’applicazione concreta dell’atto di acquisizione sanante per paralizzare il diritto dominicale del proprietario.

Ciò consente di ritenere che se è indiscutibilmente corretto l’assunto di partenza del giudice remittente alla stregua del quale l’ordinamento interno deve conformarsi alla CEDU ed al diritto vi... _OMISSIS_ ...na dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, assai meno convincente sembra la conclusione che sembrerebbe emergere dall’ordinanza di rimessione, correlata ad un’accertata violazione – da parte dell’art.43 cit.- dei parametri convenzionali che non vi è finora mai stata.

Il che renderebbe problematica un’accelerazione della Corte costituzionale sul punto tale da giungere alla caducazione interna della norma sulla base di un obiter dictum del giudice di Strasburgo, quando la stessa Corte costituzionale non ha mancato di sottolineare, nella sentenza n.349/2007 ed in quella coeva n.348/2007, che il carattere di fonte interposta attribuibile alle disposizioni CEDU nel sindacato di costituzionalità ex art.117 1^ comma Cost. non esime la stesso giudice costituzionale dal compiere un preliminare vaglio di costituzionale sulla norma convenzionale prima di potere ponderare se vi sia contrasto fra norma nazionale e diritto della CE... _OMISSIS_ ...LF| Senza dire che, ancora una volta, proprio il dictum della Corte costituzionale richiamato dal giudice remittente avrebbe imposto al rimettente, ancor prima di sollevare questione di costituzionalità per contrasto con l’art.117 1^comma cost., un’operazione di interpretazione conforme del dato interno ai canoni CEDU, potendosi sperimentare il ricorso alla Corte costituzionale solo nel caso di riconosciuta impossibilità di procedere ad un’esegesi secundum CEDU.

Sono dunque, i principi evocati nella parte motiva dallo stesso giudice remittente a far ritenere che era ed è compito del giudiziario offrire del dato normativo interno una lettura quanto più conforme della stessa alle norme della CEDU, risultando sussidiario ed eccezionale il ricorso al giudice costituzionale, al quale spetterà il compito di caducare erga omnes una norma nazionale solo se e quando non sia risultato possibile fornire un’interpretazione della stessa compati... _OMISSIS_ ...me convenzionali siccome declinate dal giudice sovranazionale dei diritti umani.

Del resto, è appena il caso di rammentare che nell’ipotetico sindacato di conformità della norma nazionale ai parametri CEDU – fin qui mai compiuto – la Corte di Strasburgo, ove fosse stata chiamata a scrutinare tale norma (il che, lo si ribadisce, non è ancora avvenuto, almeno per quel che consta a chi scrive) non avrebbe certo omesso di considerare il complessivo impianto normativo introdotto dall’art.43, le motivazioni che lo hanno originato, la tipologia di tutela (risarcitoria) offerta al proprietario tanto nella fase procedimentale che in quella “sostanziale” e, soprattutto, l’interpretazione che della norma hanno dato i giudici chiamati ad applicarla- ed in questo senso particolarmente rilevante risulta proprio la Risoluzione del Comitato dei Ministri che pure il rimettente evoca, nell’ambito della quale non si è mancato d... _OMISSIS_ ...anche tale ultimo aspetto-Ciò che rende allo stato davvero difficile affermare che la norma interna si pone in contrasto con la CEDU.

Rimane, alla fine, la questione tecnica della conformità dell’art.43 cit. ai paletti fissati dal legislatore delegante al Governo che ha poi varato il t.u.e. in seno alla legge n.50/1999.

Su tale ultima questione tanto abbiamo scritto –v. Conti, Commento sub art.43, in L’espropriazione per pubblica utilità nel nuovo testo unico, a cura di Caringella e De Marzo, Milano,2005,531/565 e L&rsq...


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Autore

Conti, Roberto

Magistrato della Corte di Cassazione