L'indennità di espropriazione per le aree edificabili nella finanziaria 2008

Uno sguardo d’insieme Nei primi commenti “a caldo” sulla riforma introdotta della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, gli interpreti, compreso chi scrive [1], hanno cercato di affrontare le principali questioni poste dalla novella legislativa. I problemi, a nostro avviso, possono essere così sintetizzati: se la riforma è applicabile ai giudizi in corso al momento della sua entrate in vigore;
quali sono le espropriazioni finalizzate ad interventi di riforma economico-sociale, soggette allo sconto del 25%;
se la riforma determina un indebito arricchimento degli espropriati nei casi ove si applica la maggiorazione del 10% prevista per incongruità dell’offerta in sede amministrativa, e/o dove spettano la maggiorazioni previste per i coltivatori diretti;
se, infine, gli accordi sull’indennità precedenti la riforma possono essere rimessi in discussione.
Oggi, l... _OMISSIS_ ... pubblicazione di un discreto numero di sentenze della Cassazione, successive alla novella legislativa, così come di alcune sentenze delle Corti di Appello, tutte reperibili su Esproprionline, consente una prima valutazione degli orientamenti giurisprudenziali, dei quali in questo paragrafo riassumiamo brevemente la portata; mentre nei successivi vedremo, in termini un poco più approfonditi, il contenuto delle singole decisioni.

In sintesi, dunque, le prime sentenze successive alla novella legislativa risultano, in maggioranza, centrate sulla questione dell’applicazione della riforma ai giudizi in corso, dove purtroppo si registra, come tra breve vedremo, una grave divergenza tra opposti indirizzi.

Evidentemente, poi, solo le decisioni orientate nel senso dell’applicabilità della novella legislativa ai giudizi in corso avrebbero potuto (già) affrontare le questioni pratiche poste dalla riforma in questi giudizi, s... _OMISSIS_ ...o essa prevede scostamenti dalla regola del valore venale (riduzione del 25% e/o maggiorazione del 10%) [2]: tuttavia, nella maggior parte dei casi queste problematiche sono state eluse, atteso che la Cassazione si è limitata a cassare con rinvio, e quindi, appunto, a demandare al giudice di merito la determinazione della indennità dovuta a seguito della nuova normativa, senza dare particolari indicazioni.

Peraltro, le pur scarne indicazioni desumibili dalle poche sentenze del giudice di legittimità che hanno, almeno implicitamente, affrontato il problema, sembrano confermare l’eccezionalità delle ipotesi si applicazione della riduzione del 25%, specie in relazione ad una delle materie più sospette di poter rientrare nella ambito di applicazione dello sconto disposto dal legislatore (quella dell’edilizia residenziale pubblica): qui la Cassazione sembra orientata in senso negativo,ovvero per la liquidazione dell’indennità al val... _OMISSIS_ ...ondo un orientamento che appare largamente prevalente in dottrina, che è in accordo con decisioni ormai numerose della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, e che ad oggi contraddetto solo da una isolata decisione della Corte di Appello di Roma.

Sono ancor più rare le decisioni sulla maggiorazione del 10%: qui si registrano solo due sentenze, rispettivamente della Cassazione e della Corte di Appello di Roma, la prima delle quali applica tout court la maggiorazione, mentre la seconda la esclude, con una motivazione francamente non convincente.

Non risultano, infine, almeno a chi scrive, sentenze edite che abbiano (già) affrontato il problema degli accordi sull’indennizzo conclusi sulla base della normativa poi dichiarata incostituzionale con la nota sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale); qui, evidentemente, il fatto che l’occasione per eventuali iniziative giurisdizionali sia emersa con evidenza solo di recen... _OMISSIS_ ... effetto della decisione sopra richiamata) rende improbabile che decisioni in materia siano emesse prima di qualche anno.
L’applicabilità della riforma ai giudizi in corso

2.1. La riforma, dove definisce la misura dell’indennità e la maggiorazione del 10% dovuta in caso di cessione bonaria, ovvero qualora la cessione venga stipulata per fatto non imputabile all’espropriato, si applica “a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell'indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile”(v. art. 2, comma 90, l.n. 244/2007).


A nostro avviso [3], il riferimento ai “procedimenti espropriativi” appare riconducibile alle vicende amministrative di determinazione dell’indennità; quindi, a differenza di precedenti interventi del legislatore nella stessa materia, la riforma in commento non sembra applicabile... _OMISSIS_ ...opposizione alla stima in corso al momento della sua entrata in vigore, e ciò, tra l’altro, consente di escludere il dubbio che la riforma medesima possa risolversi (specie laddove prevede riduzioni o maggiorazioni) in un interferenza illecita del legislatore sul potere giurisdizionale [4].

Per queste ultime vicende, chi scrive condivide la permanente applicazione della tesi secondo la quale l’effetto immediato della sentenza n.348/2007 è stato di ricondurre, per tutte le espropriazioni di aree edificabili, l’indennità di espropriazione al valore venale del bene espropriato [5].

In questo senso si è espressa la Cassazione, già il 23 novembre 2007, mediante un’ampia relazione del proprio Ufficio del Massimario, alla quale ha fatto seguito la sentenza della Sez. I, 14 dicembre 2007 n. 26275 [6]. La Suprema Corte, è pervenuta a questa conclusione, che ci sembra del tutto condivisibile, dopo avere richiamat... _OMISSIS_ ...o;art. 834 del codice civile, rileggendo la previsione di “giusta indennità”ivi contenuta, alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo [7].

Andando ora ad esaminare la sentenze successive all’entrata in vigore della riforma, come già accennato, purtroppo, si registrano orientamenti contrastanti.

2.2. In senso conforme alla tesi esposta sopra, rilevando cioè che “i procedimenti espropriativi in corso” non possono essere confusi con “i giudizi in corso”, ai quali dunque la novella non si applica, si sono espresse le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza 28-02-2008, n. 5269 (Pres. Carbone, rel. Panebianco), peraltro in una fattispecie del tutto particolare, atteso che ivi veniva in considerazione una indennità regolata da una legge speciale (l. n. 219/1981, per il terremoto dell’Irpinia) prevedente un indennizzo inferiore al valore venale, che secondo le Sezioni Uni... _OMISSIS_ ...e; continuato ad avere applicazione in danno degli espropriati.

Altre decisioni della I Sezione civile della Cassazione, questa volta relative ad espropri ordinari, hanno seguito tale indirizzo, testualmente ripreso in particolare dalla sentenza n. 18830/2008 (Pres. Lo Savio, rel. Panebianco), mentre, in altre decisioni, l’adesione appare espressa in termini più sfumati, senza affrontare puntualmente la questione.

E’ il caso della sentenza n. 16012/2008, (Pres. Lo Savio, rel. Panebianco) ove si è dichiarato doversi applicare la regola dell’indennizzo commisurato al valore venale sulla base del “riviviscente” art. 39 l. n.2359/1865, aggiungendosi poi solo ad abundantiam che si tratta di criterio confermato della riforma, ed ancora, delle sentenze nn. 12307/2008 e 12308/2008 (Pres. Carnevale, rel. Forte), dove ci si limita a dare atto che dalle Sezioni Unite sarebbero stati espressi (con la già citata... _OMISSIS_ ...68/2008) dei “dubbi” sulla applicabilità della riforma ai giudizi in corso.

Infine, merita segnalazione, tra le sentenze contrarie all’applicazione della riforma ai giudizi in corso, la n. 11480/2008 della I Sezione della Cassazione (Pres. Losavio, rel. Tavassi), in quanto si tratta dell’unica decisione dove la scelta operata viene motivata diffusamente. In questa sentenza, oltre alla ragioni di carattere letterale già espresse dalla Sezioni Unite, si aggiunge, infatti, che l’applicazione della novella legislativa agli espropri dove la dichiarazione di pubblica utilità è anteriore o coeva al 30 giugno 2003 sarebbe preclusa per il fatto che la riforma si inserisce all’interno del T.U. sulle espropriazioni, il quale all’art. 57 prevede la sua applicazione solo ai procedimenti nei quali la dichiarazione di pubblica utilità è successiva tale data (mentre quello all’attenzione della Cassazione era, ovvia... _OMISSIS_ ...nte).

2.3 Passando ora agli indirizzi di segno opposto, favorevoli cioè all’applicazione della riforma ai giudizi in corso al momento della sua entrata in vigore, essi risultano da una serie di decisioni della I Sezione della Cassazione Civile, dove si afferma, in termini anche qui spesso molto sintetici, che la nuova disciplina troverebbe applicazione ai rapporti “non esauriti” in quanto mediante la stessa si sarebbe colmato un “vuoto normativo” determinato dalla nota sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale.

In questo filone si collocano la recentissima sentenza n. 20987/2008 (Pres. Losavio, rel. Giancola) e, sfogliando a ritroso i precedenti, le nn. 10931/2008 e 9245/2008 (Pres.Vitrone, rel. Del Core), anch’esse caratterizzate da una motivazione del tutto analoga, mentre un poco più ampia appare la motivazione della sentenza n. 18844/2008 (Pres. Lo Savio, rel. Genovese).

Que... _OMISSIS_ ... decisione, nell’affermare la retroattività della l.n. 244/2007 per quanto relativa all’indennità di espropriazione, richiama la precedente n.9245/2008, e a dire il vero non accenna neppure agli orientamenti contrari espressi dalle Sezioni Unite ed all’interno della Sez. I, ma nondimeno si spinge a definire “inequivoco” il disposto dell’art.2, comma 90 della l. n. 244/2007, salvo immediatamente precisare che la formulazione letterale (dove parla di applicazione ai procedimenti espropriativi in corso) sarebbe “non felice”.

La peculiarità del caso trattato dalla sentenza n. 18844/2008 è però quella di avere preso in considerazione anch’essa (al pari della sentenza n.5269/200 delle Sezioni Unite, della quale abbia riferito sopra) un’espropriazione regolata dalla l. 219/1981, relativa al terremoto dell’Irpinia, che all’art. 80, fa riferimento alla vecchia legge per il risanamento di... _OMISSIS_ ...892/1885) ovvero al criterio della semisomma tra il valore venale e la media dei fitti coacervati degli ultimi dieci anni.

Ponendosi in radicale, quanto non dichiarato, contrasto con le Sezioni Unite, la decisione che stiamo esaminando ha utilizzato la tesi della retroattività della riforma per riconoscere agli espropriati un indennizzo maggiore rispetto a quello originario; indennizzo al quale la Corte evidentemente non ha ritenuto di poter giungere sulla base della semplice declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis. D.L. n.333/1992, anche se, nel seguito della motivazione, si legge che la caduta di tale norma, caducherebbe altro congegno normativo speciale articolato su principi non dissimili.

Infine, nell’ambito degli orientamenti favorevoli all’applicazione della riforma ai giudizi in corso, si segnalano le coeve ed identiche (per quanto qui interessa) sentenze nn. 19590/2008 e 19591/2008 (Pres. Ca... _OMISSIS_ ...orte) che sono quelle più ampiamente motivate sul punto, e che, mentre definiscono “perplessa” la posizione delle Sezioni Unite di cui alla sentenza n. 5269/2008, adducono a sostegno di quanto deciso la pregressa ampia giurisprudenza della Cassazione in occasione delle novelle che hanno introdotto nuovi criteri di liquidazione della indennità di espropriazione, nonché l’implicita caducazione, ad opera della riforma, del limite di applicazione del T.U. 327/2001 ai procedimenti espropriativi per i quali la dichiarazione di pubblica utilità è successiva al 30 giugno 2003, limite che non sarebbe più valido, in tema di indennità, in quanto la riforma sarebbe appunto applicabile a tutti i procedimenti espropriativi, anche anteriori.

2.4. Tentiamo, ora, una valutazione sintetica dei contrapposti orientamenti.

A nostro avviso, tra gli argomenti espressi sino a questo momento dalle decisioni edite, quello letterale, accolto dall... _OMISSIS_ ... nella sentenza n. 5269/2008 per negare l’applicazione della riforma ai giudizi in corso (che non sono qualificabili come “procedimenti espropriativi”) resta il più solido, anche se è bene precisare che non ci sembra convincente la soluzione ultima del caso trattato in quella occasione [8].

Le opposte tesi delle sentenze n.19590/2008 e n. 19591/2008 della I Sezione non sembrano convincenti, atteso che tali decisioni richiamano la giurisprudenza formatasi sull’applicabilità ai giudi...


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Autore

Barilà, Enzo

Avvocato