Risarcimento del danno da occupazione illegittima: alcuni spunti di riflessione

Il risarcimento del danno da occupazione illegittima: alcuni possibili spunti innovativi alla luce delle sentenze di Strasburgo Scopo di queste note è quello di sottolineare che i problemi in ordine al sempre complicato territorio delle occupazioni illegittime non sono affatto sopiti dalla declaratorie di incostituzionalità del comma 7 bis dell’art.5 bis della legge n.359/1992, anzi dispiegandosi all’orizzonte nuove problematiche che potrebbero dare adito ad ulteriori questioni.

Per far ciò si è scelto di esaminare, dapprima, le pronunzie della Corte di Strasburgo sul tema della liquidazione del danno spettante al proprietario colpito da un’occupazione illecita, per poi ragionare sulle possibili ricadute di tali pronunzie sul sistema interno.

... _OMISSIS_ ...differenziazione degli effetti- anche patrimoniali- fra occupazione acquisitiva ed usurpativa- e, per altro verso, a garantire al proprietario la piena e totale valore del bene secondo le regole del mercato sembra contenere, in nuce, alcune coordinate capaci di produrre ulteriori effetti devastanti nel già precario panorama delle occupazioni illecite.

Le prime decisioni sul quantum della Corte dei diritti umani Le sentenze Corte dir. uomo Belvedere Alberghiera c.Italia, 30 ottobre 2003 [1] e Corte dir. uomo 13 dicembre 2003, Carbonara e Ventura hanno definito le due vicende che avevano originato le dure condanne rese dal giudice dei diritti umani nei confronti dello Stato italiano a proposito delle occupazioni illegittime operate dall’amministrazione pubblica in ... _OMISSIS_ ...ese spiegate dall’Italia che si era strenuamente opposta alla domanda restitutoria ritenendo, per un verso, che la restituzione era impossibile per le ragioni espresse dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – sent. n.1/1996 – e, per altro verso, che l’azione di risarcimento danni che l’attrice aveva la facoltà di proporre davanti alle giurisdizioni italiane poteva compensare la violazione lamentata.

La Corte, tuttavia, non ha accolto tale prospettazione, rilevando che il carattere radicalmente illecito dello spossessamento - che le Sezioni Unite della Cassazione, nel 2003, non avrebbero avuto difficoltà ad inquadrare nello stigma dell’occupazione usurpativa - impediva di escludere, in termini astratti, il diritto alla restitu... _OMISSIS_ ...metteva l’eliminazione delle conseguenze della violazione, essa avrebbe potuto accordare alla parte lesa una tutela diversa che fosse comunque appropriata alla violazione.

Preso atto, allora, della posizione assunta dal Governo italiano, la Corte chiariva che in difetto di restituzione del terreno si sarebbe potuto provvedere all’indennizzo che avrebbe potuto eliminare completamente le conseguenze dannose.

Dopo avere riconosciuto che nella prima decisione Belvedere si era dimostrato che l’ingerenza patita dal proprietario era correlata ad uno spossessamento illecito, il giudice di Strasburgo ha richiamato la propria giurisprudenza che impedisce di parificare, ai fini del ristoro spettante al proprietario, l’espropriazione lecita ... _OMISSIS_ ...ei pregiudizi sofferti.

In questa prospettiva, la Corte ha ritenuto di dovere condannare lo Stato italiano oltre che al danno morale anche al ristoro del valore attuale del terreno, del mancato godimento del bene a far data dalla perdita del possesso dall’epoca dell’occupazione e del mancato guadagno patito nell’esercizio dell’attività di albergatore del proprietario a causa della perdita dell’accesso al mare per i clienti della struttura alberghiera.

La restitutio in integrum come momento centrale –ma non indefettibile- della tutela proprietaria Si è già avuto modo di rilevare che, nel caso Belvedere, la vicenda sottostante doveva essere inquadrata, almeno secondo le coordinate interne fissate dalla Cassazione, n... _OMISSIS_ ...l diritto all’integrale risarcimento del danno pari al valere venale dell’area.

Ed in effetti il carattere centrale della tutela restitutoria in caso di occupazione usurpativa è stato più volte evidenziato tanto dalla Cassazione [3] che dal giudice amministrativo.

Orbene, la centralità della tutela restitutoria esce confermata dalla sentenza Belvedere appena ricordata.

La Corte dei diritti umani, di fronte alla posizione governativa che aveva difeso a tutto campo la posizione espressa dal Consiglio di Stato nella fase interna del contenzioso promosso dalla società Belvedere fino al punto da ritenere – in antitesi con quanto ritenuto dalla giurisprudenza di legittimità - che si era verificata un’ipotesi esproprio indir... _OMISSIS_ ...richiamando la propria giurisprudenza, consente allo Stato artefice della violazione della C.e.d.u. un’ulteriore chance che, nel garantirgli comunque la disponibilità delle aree ove si è realizzata l’opera pubblica, impone tuttavia il risarcimento integrale del valore del bene perduto.

La stessa Corte, infatti, nella sentenza Papamichalopoulos [4], dopo avere riconosciuto che la perdita di qualsiasi disponibilità di beni unitamente all’insuccesso dei tentativi volti a porre rimedio alla situazione dannosa può configurare un’espropriazione di fatto incompatibile con il diritto al rispetto della proprietà tutelato dall’art. 1 del primo protocollo addizionale, aveva per la prima volta condannato il Governo greco alla restituzione dei fondi consen... _OMISSIS_ ...nna alla restitutio in integrum si giustificava, certo, in ragione del carattere illecito della condotta ma, tuttavia, non poteva che passare attraverso una scelta non coercibile dello Stato inadempiente.

Corte dir.uomo, 11 dicembre 2003,Carbonara e Ventura c.Italia: l’integrale risarcimento –patrimoniale e morale- per i fatti di occupazione acquisitiva. Un secondo duro colpo alle Sezioni Unite A distanza di pochi mesi dalla seconda sentenza Belvedere Alberghiera, la Corte dei diritti dell’uomo ha definito anche il procedimento di liquidazione dell’indennizzo reclamato dai Sigg.ri Carbonara e Ventura nell’altro giudizio che aveva condotto, questa volta per un caso di occupazione c.d. acquisitiva, all’affermazione della responsabilità del... _OMISSIS_ ...orte dir. uomo 30 ottobre 2003, Belvedere rappresenta, probabilmente, il definitivo punto di non ritorno rispetto alla costruzione dell’occupazione acquisitiva.

In essa si sottolinea anzitutto la divaricazione netta tra espropriazione lecita ed ablazione legittima della proprietà che, ancora oggi, la Cassazione appare volere dissimulare [5].

La Corte, icasticamente, rileva che la condotta di occupazione acquisitiva ha integrato un’ingerenza contraria alla condizione di legalità -e dunque arbitraria- e che “ l’atto del Governo italiano che la Corte ha ritenuto contrario alla Convenzione non era una espropriazione che sarebbe stata legittima se fosse stato pagato un indennizzo, ma un illegale impossessamento sui beni dei ricorre... _OMISSIS_ ...urpativa, avevano parlato di “impossessamento da parte dello Stato del terreno dell’attrice, al quale questi non ha potuto rimediare” ed altrove di impossessamento intrinsecamente illegale, proprio a significare che nessuna differenza ontologica la Corte ha colto fra fatto illecito perpetrato in presenza di una dichiarazione di p.u. e condotta materiale usurpativa. Il che conforta le critiche già espresse all’indirizzo delle Sezioni Unite conclamato con le più volte ricordate tre sentenze del 2003.

Tale carattere illecito dello spossessamento, riconosciuto anche nel caso Carbonara, doveva quindi ripercuotersi, in base alla giurisprudenza della stessa Corte-Corte dir. uomo 28 novembre 2002, ex Re di Grecia [7]- sui criteri da adottare per determinar... _OMISSIS_ ...|
L’affermazione è di estrema importanza se si legge insieme al principio, pure espresso dal giudice di Strasburgo, che l’espropriazione per finalità legittime di pubblica utilità può giustificare un rimborso inferiore al valore di mercato integrale -Corte dir. uomo, Papachelas- [9].

Infatti, il riconoscimento del diritto all’integrale risarcimento del danno riconosciuto nel caso Carbonara e Ventura parifica in modo netto ed inequivocabile le ipotesi di occupazione illegittima che le Sezioni unite continuano invece a distinguere, agli effetti risarcitori, elidendo ogni soluzione di continuità fra occupazione acquisitiva ed usurpativa.

Tale affermazione, peraltro, sconfessa decisamente l’assunto, contenuto nelle tre sentenz... _OMISSIS_ ...lvaguardia dei diritti dell’uomo, peraltro richiamando, a tale ultimo proposito, la sola sentenza James della Corte dei diritti umani.

Passando ora agli altri aspetti della decisione, viene confermato, in parallelo all’affermazione contenuta nella quasi coeva Corte dir. uomo 30 ottobre 2003, Belvedere, il principio che la natura della violazione constatata nella sentenza principale consente alla Corte di “partire dal principio di una restitutio in integrum”.

Ancora una volta, il giudice di Strasburgo, nel ritenere che lo Stato ha l’obbligo di restituire il terreno, mostra di non cogliere alcuna diversità sostanziale rispetto al caso Belvedere Alberghiera, la cui gravità – in punto di violazione dell’art.1 Prot.n.1 C... _OMISSIS_ ...ono liberi di scegliere i mezzi da utilizzare per conformarsi ad una sentenza della Corte dei diritti umani che constati una violazione, tanto che l’obbligo della restitutio in integrum può essere sostituito, ove il diritto nazionale non permette o non permette che in maniera imperfetta di eliminare le conseguenze della violazione, con altra misura più appropriata alla stregua di quanto previsto dall’art. 41 Ce.d.u. [10].

In tale evenienza, peraltro, l’indennizzo da stabilire deve riflettere, secondo la Corte, l’idea di una totale eliminazione delle conseguenze della ingerenza oggetto della lite -punto 39- .

Ancora una volta, la Corte rievoca il caso Papamichalopoulos, perseguendo un iter motivazionale sostanzialmente sovrapponibile a ... _OMISSIS_ ...to del terreno da parte della marina greca il valore attuale dei loro terreni incrementato dal plusvalore derivante dall’esistenza di alcuni edifici che erano stati costruiti dopo l’occupazione, così come dal costo di costruzione di questi edifici.

Appare quindi consequenziale l’affermazione che il danno materiale sofferto dai proprietari occupati dal comune di Noicattero non poteva limitarsi al valore che aveva la loro proprietà alla data della sua occupazione, ma doveva muovere dalla valutazione attuale e piena del fondo siccome condizionato dalla successiva costruzione di edifici, fra cui la scuola realizzata sull’area illecitamente occupata [11].

Sulla scorta di tali premesse, la Corte ha deciso che lo Stato è tenuto a ver... _OMISSIS_ ...a zona circostante che disponevano di una potenzialità di sviluppo urbanistico erano stati valorizzati dalla costruzione di edifici, fra cui la scuola.

Solo una comparazione dei valori, stimati dal consulente nominato dalla Corte, consente di comprendere le conseguenze per le finanze dello Stato derivate dalla condanna pronunziata dalla Corte sovranazionale.

Ed infatti, a fronte di una stima dell’area, ritenuta edificabile in assenza di strumento urbanistico all’epoca dell’occupazione, di euro 200.449 – valore rivalutato secondo gli indici ISTAT- la Corte ha riconosciuto ai proprietari l’importo di euro 493.906,05, pari al valore dell’area al momento della stima – così considerando il sopravvenuto piano regolat... _OMISSIS_ ...ficio – appunto la scuola realizzata dall’amministrazione comunale - .

È quindi chiaro che il metodo di liquidazione dell’equo indennizzo per i fatti di occupazione acquisitiva per nulla si è discostato da quello operato nel caso Belvedere Alberghiera che aveva riguardato una vicenda di occupazione radicalmente illecita- in quanto non assistita da dichiarazione di pubblica utilità-.
Il risarcimento del danno da occupazione illegittima: alcuni possibili spunti innovativi alla luce delle sentenze di Strasburgo.

Le pronunzie della Corte dei diritti umani del 17-19 maggio 2005. Il quantum del risarcimento del danno da occupazione acquisitiva ed il comma 7 bis dell’art.5 bis l.n.359/1992. Occorre ora passare all’esame, sia pu... _OMISSIS_ ...zione illecita.

L’esame congiunto di Corte dir. uomo Scordino c.Italia, Pasculli c.Italia e Acciardi c.Italia, depositate tutte il 17 maggio 2005 e divenute definitive, ha dato, infatti, la sensazione di una posizione ormai immodificabile del giudice di Strasburgo rispetto all’affaire occupazione illegittima di matrice italiana.

Occorre qui soffermarsi sulla vicenda Pasculli, sulla quale si tornerà in seguito per ciò che attiene ai profili risarcitori.

Tale vicenda approdò innanzi al giudice di Strasburgo il 25 gennaio 1997, dunque ben prima delle due sentenze del Maggio 2000, sulla interpretazione delle quali le Sezioni Unite della Cassazione, per vigendo l’art.117 Cost. introdotto in forza della novella del 2001, avevano e... _OMISSIS_ ...tti, quello che la sentenza Carbonara e Ventura I costituiva un unicum dal quale non si poteva inferire la volontà del giudice di Strasburgo di sconfessare lustri di giurisprudenza nazionale.

Ecco che a smentire tale scelta di campo era stata la stessa Corte di Strasburgo con la decisione resa il 6 aprile 2004, Pasculli c. Italia, nella quale il giudice sovranazionale ebbe a dichiarare ricevibile un ricorso proposto da un proprietario che, con sentenza irrevocabile resa dalla Corte di Cassazione (Cass. n. 2148/2000) si era visto applicare retroattivamente la legge n. 662/1996, introduttiva del comma 7-bis dell’art. 5-bis ad un caso di occupazione acquisitiva.

La fase giudiziaria nazionale che aveva dato luogo al ricorso innanzi al giudice di Strasburgo ... _OMISSIS_ ...zione dell’art.5 bis l.n.665/1996 entrato in vigore medio tempore, liquidava l’importo di Lire 216.707.170, considerando il pregiudizio subito dalla parte realmente occupata dall’opera pubblica e quella residuata al proprietario epperò diminuita di valore.

In sede di ricorso per Cassazione il Pasculli aveva dedotto il contrasto dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con la Costituzione.

E sul punto, Cass. n. 2148/2000, nel disattendere la doglianza, aveva richiamato il giudizio espresso da Corte cost. n. 148/1999.Con ulteriore doglianza il Pasculli lamentava la violazione dei principi giurisprudenziali sull’occupazione appropriativa e dell’art. 1 Prot. n. 1 alla C.e.d.u. Nell’esposizione del motivo la Cassaz... _OMISSIS_ ...;istituto non è sindacabile dalla Corte Costituzionale ex art. 23 l. 11 marzo 1953 n. 87.

Il bilanciamento dell’interesse privato dei danneggiati con quello pubblico, ha determinato la giurisprudenza a disegnare l’atipico modo d’acquisto della proprietà da accessione invertita, con la reintegrazione totale della perdita subita dal privato (Cass. 16 febbraio 1983 n. 1464 citata in ricorso e prima fondante pronuncia sull’argomento). Questo bilanciamento d’interessi è stato travolto dall...