Illegittimità dell'art.5 bis D.L.333/1992: verso le sentenze n.348 e 349 della Corte Costituzionale

Dopo la ricordata pronunzia 29.3.2006 della Grande Chambre, dunque, si riteneva non fosse più possibile esimersi dal disapplicare l’art. 5 bis della Legge 359/1992 e dal liquidare le indennità di espropriazione e di occupazione (quantomeno, per le procedure nelle quali la dichiarazione di pubblica utilità sia precedente all’entrata in vigore del Testo Unico, che ha abrogato le norme pregresse) con riferimento agli artt. 39 e 40 della Legge 25.6.1865 n. 2359 ed i risarcimenti per le occupazioni divenute illegittime con riferimento al valore di mercato.

Sennonché, la Prima Sezione mutava opinione in ordine alla possibilità di adeguarsi “tout court” alla Giurisprudenza di Strasburgo e disapplicare le norme interne ordinarie in materia di indennità di espropriazione (e di risarcimento da procedure ablatorie abortite).

Con le ordinanze 20.5.2006 (in causa Elsa Gerarda e Dionigi Preziosi contro Comune e I.A.C.P. di Avellino... _OMISSIS_ .... 12810 (in causa Ammirati contro Comune Torre Annunziata e I.A.C.P. di Napoli), deliberate, una, poco prima e, l’altra, dopo la decisione della Grande Chambre, la Prima Sezione ribaltava l’opinione in precedenza espressa e conforme a quella delle Sezioni Unite, che fosse lecito al Giudice Ordinario, rilevato il contrasto di norme interne con quelle derivanti da trattati internazionali ratificati, disapplicare le prime e riteneva che fosse, invece, la Corte Costituzionale a dover dirimere il contrasto, sotto il parametro dell’art. 117 della Costituzione e tenendo presente, tra l’altro, che neanche le norme rivenienti dai trattati internazionali avrebbero potuto avere applicazione, ove, in ipotesi, fossero risultate in contrasto con i principi fondamentali della Costituzione (i cosiddetti “controlimiti”).

Rilevava, peraltro, che lo scrutinio positivo di costituzionalità dell’art. 5 bis della Legge 359/1992, sotto il... _OMISSIS_ ...o;art. 42, doveva essere rivisto, sotto un duplice profilo.

Innanzi tutto, in ragione della evidente maggior tutela, fondata su un concetto assolutamente liberale della proprietà, che la Corte di Strasburgo riteneva accordata dall’art. 1 del protocollo 1 della Convenzione, rispetto a quella, mitigata dal principio di solidarietà, derivante, secondo l’interpretazione della Corte Costituzionale, dall’art. 42; onde la costituzionalità avrebbe dovuto essere riesaminata combinando il parametro dell’art. 42 con quello dell’art. 117, alla luce della Giurisprudenza di Strasburgo.

In secondo luogo, perché il precedente scrutinio, sotto il parametro dell’art. 42, era avvenuto nei limiti della provvisorietà (ormai smentita) della norma e della condizione precaria della finanza pubblica, nel momento in cui doveva essere riportata entro i parametri che consentissero all’Italia l’ingresso nella moneta u... _OMISSIS_ ...RLF| Riteneva, peraltro, che l’applicabilità della norma ai processi in corso nel momento dell’entrata in vigore doveva essere, anch’essa, nuovamente, sottoposta all’esame della Corte Costituzionale sotto i parametri dell’art. 111 e dell’art. 117, alla luce della Giurisprudenza di Strasburgo.

Con le dette ordinanze e sulla base delle considerazioni avanti riassunte, la Prima Sezione sospendeva i processi e, dichiarando rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di costituzionalità del comma 65 dell’art. 3 della Legge 662/1996 (ordinanza 20.5.2006) e dell’intero art. 5 bis della Legge 359/1992 (ordinanza 29.5.2006), sotto i parametri dell’art. 111 e dell’art. 117, anche alla luce dell’art. 1, protocollo 1 e dell’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, rimetteva gli atti alla Corte Costituzionale.

Effettivamente, il rifiuto d... _OMISSIS_ ...ituzionale di occuparsi di denunzie per parametri interposti, riferita al contrasto di norme ordinarie interne con il diritto comunitario, era giustificata dalla possibilità per giudice interno, nell’ipotesi di dubbio sul contrasto della norma interna con quella comunitaria, di ricorrere al “rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”, alla cui decisione si sarebbe dovuto adeguare.

Non esistendo un istituto analogo che consenta al giudice di interpellare la Corte di Strasburgo in ordine al dubbio di contrasto della norma interna con la Convenzione e costituzionalizzato, con la novella all’articolo 117 della Costituzione, l’obbligo del legislatore interno di adeguarsi ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, la denunzia alla Corte Costituzionale di quel contrasto sembra, in effetti, più corretta di una disapplicazione tout court; anche in ragione del fatto che la disapplicazione tout court resterebbe limitata al ca... _OMISSIS_ ... possibilità di decisioni non uniformi, mentre il giudizio di incostituzionalità espunge la norma dall’ordinamento.

La Corte Costituzionale si pronunziava sulla denunzia della Cassazione con le sentenze 348 del 22 ottobre 2007 e 349 del 24 ottobre 2007.

Con la sentenza 348/2007, la Corte Costituzionale ha, in primo luogo, riaffermato che i precetti nascenti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, ratificata e resa vigente in Italia con legge ordinaria, non hanno rango potiore, rispetto alle leggi ordinarie interne e, in secondo luogo, che quei precetti, al contrario di quanto avviene per le norme comunitarie, non vincolano il giudice interno alla loro applicazione diretta.

Alla stregua di tali petizioni di principio, ha escluso che il contrasto tra la legge ordinaria e la norma derivante dalla Convenzione, se non sia risolvibile in chiave interpretativa, possa essere risolto dal giudice mediante disapplic... _OMISSIS_ ...rma interna; e ciò, sia perché la seconda è di rango pari, rispetto alla prima; sia perché, comunque, il giudice applica direttamente, come diritto interno, le norme comunitarie, ma non quelle derivanti dagli altri trattati, ancorché ratificati.

Peraltro, poiché l’art. 117 della Costituzione impone al legislatore il rispetto dei trattati, le norme interne, in contrasto con i precetti della Convenzione, finiscono per violare la Costituzione, appunto, sotto il parametro dell’art. 117.

In altri termini, quei precetti possono essere parametri interposti di costituzionalità per il tramite del detto art. 117.

Possono e non devono, perché, per esserlo, non devono confligere con altre norme della Costituzione, rispetto alle quali mantengono, comunque, rango inferiore (“subcostituzionale”).

Poiché alla Corte di Strasburgo è attribuita, dal trattato, la funzione precipua di interprete della Conven... _OMISSIS_ ...obbligo del legislatore interno di adeguarvisi può ulteriormente precisarsi nel senso che questi deve rispettarne le clausole, nell’interpretazione che ne dà quella Corte.

Onde, il giudizio di incompatibilità della norma interna con la Convenzione, rilevato nelle sentenze di Strasburgo, costituisce, esso stesso, valido motivo per uno scrutinio di costituzionalità sotto il parametro dell’art. 117 e, previa la verifica di non confligenza della clausola convenzionale con altre norme costituzionali, per una dichiarazione di incostituzionalità.

Poste queste premesse, la sentenza ha preso atto che ripetute pronunzie della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (da ultimo, Scordino contro Italia, 29.3.2006, Grande Chambre) hanno censurato, come contrastanti con l’art. 1 del protocollo aggiuntivo 1 della Convenzione, che tutela il diritto di proprietà, i criteri della legge italiana per la determinazione dell’indennità di ... _OMISSIS_ ...e, segnatamente, l’art. 5 bis della Legge 359/1992, ritenendo che non garantissero un indennizzo “in rapporto ragionevole con il valore del bene”.

Con la precisazione ulteriore che, per le espropriazioni isolate, soltanto un indennizzo integralmente corrispondente a quel valore può essere considerato ragionevole e che unicamente in circostanze eccezionali e, cioè, nelle ipotesi di espropriazioni che perseguono “obiettivi di riforma economica o di giustizia sociale”, possono giustificarsi indennizzi inferiori al valore di mercato

Richiamando i suoi precedenti scrutini favorevoli dell’art. 5 bis della Legge 359/1992 sotto il parametro dell’art. 42 della Costituzione, ricordava, in primo luogo, come gli stessi fossero stati espressamente giustificati dalla provvisorietà della norma (smentita, ormai, dalla sua trasfusione nell’art. 37 del Testo Unico sull’Espropriazione) e dalla contingente p... _OMISSIS_ ...one della finanza pubblica, impegnata a perseguire l’ingresso nella moneta unica e, in secondo luogo, che erano stati, comunque, espressi prima della riforma dell’art. 117, che impone di confrontare la norma con la tutela della proprietà accordata dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e con l’ampiezza di quella tutela emergente dalla Giurisprudenza della Corte di Strasburgo.

Dichiarava, ancora, di avere verificato che quella più ampia tutela della proprietà, nel bilanciamento con l’interesse pubblico sotteso all’espropriazione, non confligeva con altre norme della Costituzione.

Concludeva, conseguentemente, per la fondatezza della denunzia di incostituzionalità dei commi 1 e 2 dell’art. 5 bis della Legge 359/1992, da estendersi, ex officio, agli stessi commi dell’art. 37 del Testo Unico sull’Espropriazione, che ne ha recepito il disposto.

Si preoccupava, tuttavia,... _OMISSIS_ ...i suggerire, al legislatore che dovrà intervenire a riempire il vuoto legislativo creato dalla decisione, la via per non soggiacere, completamente, al pur chiarissimo dictum della Corte di Strasburgo, che aveva indicato la reintegrazione nell’intero valore di mercato come l’unica misura indennitaria conforme al dettato della Convenzione per le espropriazioni volte alla realizzazione di singole opere pubbliche; misura suscettibile di decurtazioni, comunque ragionevoli, soltanto in relazione a casi eccezionali, in cui la privazione della proprietà riguardi una serie indeterminata di soggetti e sia volta ad attuare determinate riforme politiche, economiche e/o sociali.

“Si deve, tuttavia, riaffermare – si legge al punto 5.7. –che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. L’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantir... _OMISSIS_ ... proprietà, ma ne mette in risalto la “funzione sociale”. Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost, che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata.”

E, con considerazione di rilievo ancor maggiore nel consentire al legislatore di comprimere l’indennità rispetto al valore reale di mercato, concludeva:

“E’ inoltre evidente che i criteri p... _OMISSIS_ ...zione dell’indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentato dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.”

Facendo salvi, così, non soltanto il terzo e quarto comma dell’art. 5 bis della Legge 359/1992 e dell’art. 37 del Testo Unico; ma, anche, soprattutto, l’interpretazione di quelle norme che si è affermata presso la Corte di Cassazione, della quale si è detto in limine e che, costituendo il cosiddetto “diritto vivente” (dal quale la Corte Costituzionale non si discosta, ormai più, con le sentenze cosiddette interpretative, che, da tempo, rifiuta), sarebbe stata, anch’essa, suscettibile di scrutinio di costituzionalità sotto il parametro dell’art. 117 ed alla luce della Giurisprudenza di Strasburgo.

... _OMISSIS_ ...evidente l’ “autorizzazione preventiva” al legislatore a discostarsi dal valore di mercato, anche in relazione alle espropriazioni per la realizzazione di opere singole e nelle situazioni (poche, come si è detto) nelle quali, sulla scorta dell’interpretazione resa dalla Corte di Cassazione del terzo comma dell’art. 5 bis della Legge 359/1992 e dell’art. 37 del Testo Unico, il terreno espropriato non può essere qualificato non edificabile e da indennizzare secondo un fittizio valore agricolo.

Una autorizzazione giustificata con il solito riferimento al...