Uno dei fini assegnato al provvedimento acquisitivo (43), è quello di eliminare le note figure di creazione giurisprudenziale della occupazione acquisitiva ed usurpativa.
Con la sentenza 1464/1983 le SS.UU. della Corte di Cassazione affermano che nelle ipotesi in cui la P.A. occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un’opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, la radicale trasformazione del fondo da un lato comporta la estinzione del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione, a titolo originario, della proprietà in capo all’ente costruttore, dall’altro costituisce un illecito istantaneo, sia pure con effetti permanenti, che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo, la condanna dell’ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà.
L’eventuale decreto...
_OMISSIS_ ...ventualmente emanato dovrà ritenersi inutiliter datum, avendo già la P.A. acquisito la proprietà del suolo per effetto della esecuzione dell’opera pubblica, che ha modificato in maniera irreversibile il bene, con conseguente estinzione dello stesso diritto di proprietà in capo al ricorrente.
Considerato che l’ordinamento non consente di ravvisare la coesistenza di due diritti di proprietà, la sentenza citata, esaminando i meccanismi di cui agli artt. 934 c.c. e segg., enucleava il principio generale in base al quale la regola per la composizione del conflitto è l’attribuzione della proprietà sia del suolo sia della costruzione al soggetto portatore dell’interesse ritenuto prevalente, secondo una valutazione di ordine economico-sociale. Ponendo il rilievo che, nella ipotesi in esame, il conflitto sorgeva tra un soggetto privato ed un ente pubblico, portatore non di un interesse proprio bensì della collettività dei cittad...
_OMISSIS_ ...o;opera pubblica è destinata, la Corte risolveva a favore della P.A. il giudizio in ordine a quale interesse (privato o pubblico) dovesse risultare prevalente.
L’istituto ricevette dallo stesso legislatore qualche riconoscimento seppur settoriale (in particolare art. 3 L 458/1988 e art. 11 L 413/1991) nonché l’avvallo da parte della stessa Corte Costituzionale con diversi interventi (384/1990, 188/1995).
E’ significativo che fin dalle note decisioni che hanno definito presupposti e confini dell’istituto, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ne abbiano evidenziato la distinzione dal fenomeno dell’apprensione sine titulo di un bene immobile altrui, evidenziandone i tratti salienti nell’essere necessariamente caratterizzato «quale suo indefettibile punto di partenza» da una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e «quale suo indefettibile punto di arrivo» da...
_OMISSIS_ ...ne dell’opera pubblica medesima, con la conseguenza che esulano necessariamente da tale schema applicativo le costruzioni che pur assolvendo a finalità di pubblico interesse, non sono precedute dalla prescritta dichiarazione di pubblica utilità, indispensabile per attribuire loro la qualifica di bene demaniale o patrimoniale indisponibile, realizzando viceversa il fenomeno divenuto noto come “occupazione usurpativa”.
Venivano così tracciate le linee guida ai fini della distinzione tra occupazione acquisitiva ed usurpativa. Detta distinzione assume rilevanza a diversi fini. Sulla base infatti della elaborazione giurisprudenziale nonché di alcune indicazione di carattere normativo:
soltanto la occupazione acquisitiva realizza la acquisizione del bene, mentre la occupazione usurpativa si configura quale fatto illecito permanente produttivo di danno da inquadrare nell’art. 2043 Cod. Civ., con conseguente tutela rip...
_OMISSIS_ ... forma specifica o reintegratoria per equivalente del danneggiato. In tale ipotesi l’effetto acquisitivo viene fatto discendere non dalla irreversibile trasformazione bensì dalla abdicazione al diritto di proprietà da parte del titolare, nel momento in cui lo stesso opta per la pretesa risarcitoria per equivalente;
soltanto alla occupazione acquisitiva segue il risarcimento del danno suscettibile di prescrizione (quinquennale);
alla occupazione acquisitiva a differenza della ipotesi di occupazione usurpativa non segue l’integrale ristoro del danno bensì un risarcimento per la cui quantificazione (almeno fino alla data del 30 settembre 1996) si procede con gli stessi criteri (salvo alcuni correttivi) stabiliti per determinazione della indennità di esproprio (cfr. comma 7 bis introdotto nel testo dell’art. 5 bis L 359/1992 ad opera della L 662/1996 - Art. 3 - comma 65).
La applicazione d...
_OMISSIS_ ...uto della occupazione acquisitiva ha suscitato diverse problematiche. Al riguardo va segnalato:
l’acceso dibattito in ordine alla individuazione del momento in cui poteva dirsi realizzata la irreversibile trasformazione del bene, presupposto indefettibile perché potesse operare l’istituto acquisitivo;
il contrasto in ordine alla individuazione del “dies a quo” della prescrizione del risarcimento del danno. Il termine, dopo acceso dibattito, venne individuato nel momento in cui si realizzava l’effetto estintivo-acquisitivo e pertanto nel momento della irreversibile trasformazione del bene, ovvero, qualora quest’ultima si fosse realizzata nel corso della occupazione legittima, alla scadenza di questa.
Strettamente collegata anche la tematica relativa alla individuazione degli eventi aventi natura interruttiva della prescrizione medesima. Si segnala al riguardo il ben noto contrasto in ord...
_OMISSIS_ ...ffetto interruttivo della prescrizione, ora riconosciuto ed ora negato, alla offerta e deposito della indennità di espropriazione;
la difficoltà ad individuare gli strumenti giuridici idonei a formalizzare la acquisizione. Trattandosi infatti di istituto di creazione giurisprudenziale e pertanto mancante di specifica previsione normativa, venne sollevato da più parti il dubbio se la P.A. fosse legittimata ad adottare un provvedimento amministrativo unilaterale, suscettibile di trascrizione presso gli uffici dei Registri Immobiliari;
la difficoltà ad individuare la linea di demarcazione rispetto all’istituto della occupazione usurpativa con i conseguenti riflessi anche sul tema della giurisdizione.
Riguardo a quest’ultimo profilo noti sono i contrasti tra Corte di Cassazione e Consiglio di Stato che hanno subito alterne vicende, le ultime conseguenza degli interventi della Corte Costituzionale (204/2004, 191/2006...
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Fermo restando la condivisione del criterio di massima per cui la occupazione acquisitiva presuppone l’esercizio di un potere mentre la occupazione usurpativa si configura quale mero comportamento non riconducibile all’esercizio di alcun potere pubblicistico, il contrasto tra le due giurisdizioni consiste fondamentalmente nella individuazione delle fattispecie in concreto riconducibili alle categorie così individuate. Significativa la rimessione della questione concernente la giurisdizione nel caso di occupazione illegittima alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (CGA 75/2007).
In estrema sintesi mentre per la Corte di Cassazione è usurpativa non solo l’occupazione dell’immobile in assenza di qualsivoglia preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ma anche l’ipotesi in cui questa, presente all’inizio della procedura espropriativa, venga successivamente meno per annullamento del giu...
_OMISSIS_ ...tivo (o della stessa amministrazione che agisce in autotutela) ovvero ancora perda efficacia per scadenza dei termini (CASS SU 1207/2006, 15609/2006, 15615/2006) per il Consiglio di Stato l’occupazione usurpativa si verifica solo nell’ipotesi di appropriazione del bene in totale assenza del provvedimento amministrativo.
In tutti gli altri casi, il giudice amministrativo ritiene attribuibile alla sua giurisdizione esclusiva le controversie, che abbiano ad oggetto diritti soggettivi quando la lesione di questi ultimi tragga origine da fattori causali comunque riconducibili all’esplicazione del pubblico potere, pur se quest’ultimo risulti poi annullato o «mutilato della sua forza autoritativa per la sopraggiunta inefficacia disposta dalla legge per la mancata conclusione del procedimento» (Così CDS AP 4/2005).
Si parla al riguardo di “comportamento provvedimentale” da intendersi come c...
_OMISSIS_ ...munque conseguente all’esercizio di un potere e come tale da differenziarsi dal “mero comportamento” (CDS 2582/2007, 1892/2007, TAR PA 1414/2007, PZ 62/2007, PA 1143/2007, LE 4093/06, NA 2137/06) .
La tematica è riconducibile al contrasto mai sopito tra le Sezione Unite della Corte di Cassazione e l’ Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in ordine alla nozione di carenza di potere. La Suprema Corte ne accoglie infatti una nozione ampia, in base alla quale la carenza si verifica non solo nei casi di mancata attribuzione del potere alla Amministrazione, ma anche quando è assente un presupposto per il suo esercizio.
La carenza di potere così inteso determina una lesione del diritto soggettivo, come nel caso di atti espropriativi adottati in assenza della dichiarazione di pubblica utilità o della previsione di tutti i termini essenziali di cui all’art. 13 della L 2359/1865, ovvero emanati dopo la...
_OMISSIS_ ...denza dell’efficacia. Poiché, secondo questa impostazione, la dichiarazione di pubblica utilità costituisce momento di collegamento fra l’astratta configurazione legislativa del potere e la sua concreta esistenza, in tutti questi casi mancherebbe in concreto il potere dell’Amministrazione e gli atti espropriativi se emanati sono qualificati nulli e, in quanto tali, disapplicabili.
Per il Consiglio di Stato viceversa la dichiarazione di pubblica utilità non rappresenta l’atto attributivo del potere di espropriazione, che è invece attribuito all’Amministrazione dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie, ma è soltanto l’atto attraverso il quale deve passare l’esercizio del potere spettante alla P.A. .
Pertanto, una volta verificato che il potere è stato attribuito e che il provvedimento ne è l’espressione, ogni eventuale violazione di legge costituisce vizio di legittimità dell’atto autori...
_OMISSIS_ ... sua natura incide su interessi legittimi e non su diritti soggettivi.
Viceversa nessun contrasto sussiste in ordine alle ipotesi di occupazione sine titulo ossia le occupazione in alcun modo riconducibile all’esercizio di una funzione pubblica, perché stata posta in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto. Ipotesi tipica è quella di occupazione effettuata senza dichiarazione di pubblica utilità e/o decreto d’occupazione d’urgenza o quella realizzata nel corso di procedimento espropriativo ma interessante aree non coperte dalla dichiarazione di pubblica utilità in quanto non incluse nel piano particellare di esproprio o incluse per superfici minori ed ancora la ipotesi in cui la scadenza dei termini di efficacia della pubblica utilità abbia preceduto la irreversibile trasformazione del fondo, con la conseguenza che il comportamento non è stato posto in essere in costanza di potere (CASS SU 3724/2007, 3617/2007, T...
_OMISSIS_ ... PA 615/2007, RM 280/2007, PE 344/2006, PA 4156/2006, PA 2700/2006, CASS 13477/2006, 18239/2005 ).
Secondo il “decalogo” offerto dai più recenti pronunciamenti della Corte di Cassazione configurano ipotesi di occupazione c.d. usurpativa, soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, i casi di assenza di dichiarazione di pubblica utilità per essere stata realizzata l’opera in terreno diverso rispetto a quello previsto nel progetto dichiarato di pubblica utilità, quelli di provvedimento contenente la dichiarazione di pubblica utilità radicalmente nullo, ad esempio per assenza dei termini di cui all’art.13 della L 2359/1865 ed infine i casi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di p.u. nel caso di inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il compimento dell’espropriazione e dei lavori senza che sia intervenuto il decreto ablativo, a nulla rilevando che in dette fattispecie il potere ablativo fosse i...
_OMISSIS_ ...buito all’amministrazione, in quanto è decisivo che tale attribuzione fosse circoscritta nel tempo direttamente dal legislatore e fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata (CASS SU 2688/2007, 2689/2007).
Da sottolineare che la definizione delle ipotesi di occupazione acquisitiva ed usurpativa ai fini della individuazione della giurisdizione sembra sempre più seguire un percorso autonomo rispetto alla distinzione rilevante ai diversi fini dell’effetto acqu...