L'art.37 bis della Legge Finanziaria: nuovi criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione

Come era stato ampiamente previsto, sotto l’albero del Natale 2007 troveremo il “regalo” del nuovo, o meglio dei nuovi criteri di determinazione dell’indennità di espropriazione per le aree edificabili.

Il Governo, raccogliendo l’invito, rivoltogli dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 348/07 e adempiendo all’impegno cui era stato vincolato dalla Risoluzione, adottata dalla Commissione VIII - Ambiente della Camera dei Deputati nella seduta del 14 novembre, ha, infatti, presentato un emendamento al disegno di legge finanziaria 2008 con il quale viene colmata la lacuna, apertasi nel panorama espropriativo a seguito della prefata sentenza della Consulta.

Per amore di verità, come si avrà modo di evidenziare nella parte conclusiva del presente contributo, il Governo ha inteso, in qualche modo, “dare esecuzione” anche alla sentenza n. 349/07 della Corte Costituzionale.

Ma andi... _OMISSIS_ ...e passiamo ad esaminare l’art. 37-bis del disegno di legge finanziaria 2008, non prima di avere osservato che non è molto felice la scelta di introdurre, tra le altre norme, i nuovi commi 1 e 2 dell’art. 37 del T.U. Espropri, con un articolo che porta il numero 37-bis della legge finanziaria.

Alla lettera a) del comma 1 del predetto articolo, viene previsto che i commi 1 e 2 dell’art. 37 del T.U. (dichiarati incostituzionali dalla sentenza n. 348/07) siano sostituiti dalle seguenti disposizioni: “1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economica-sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento. 2.

Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando questo non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a que... _OMISSIS_ ...erta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del dieci per cento”.

Dall’esame delle disposizioni, sopra riprodotte, emerge, in primo luogo, che il Governo ha ritenuto (in ciò esercitando una facoltà che gli era stata riconosciuta dalla Consulta) di dovere diversificare i criteri di determinazione dell’indennità di esproprio per le aree edificabili, a secondo che ci si trovi in presenza di quello che la stessa Corte Costituzionale, mutuando una espressione utilizzata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, aveva definito un esproprio isolato ovvero di una espropriazione “finalizzata ad attuare interventi di riforma economica-sociale” (qui la terminologia, utilizzata dall’Esecutivo, diverge, come si avrà modo di evidenziare più avanti, dalle espressioni utilizzate dalla Consulta nella sentenza n. 348/07).... _OMISSIS_ ... La seconda considerazione che viene suscitata dalla lettura delle prefate disposizioni è che il Governo ha ritenuto, con riferimento agli espropri c.d. isolati, di dovere identificare l’indennizzo espropriativo con il valore venale ovvero il valore di mercato dell’area edificabile.

Al proposito, va detto che tale scelta non era affatto obbligata alla luce delle statuizioni della sentenza costituzionale del 24 ottobre atteso che i giudici costituzionali, nella parte, per così dire propositiva, avevano rimesso al legislatore la decisione se commisurare perfettamente, o meno, l’indennizzo, dovuto per l’ablazione di un’area edificabile, al valore di mercato di questa ultima.

Ma vi è di più!

La scelta, operata dal Governo, sembra porsi in contrasto con le direttive ad esso rivolte dal Parlamento; il riferimento è alla Risoluzione della Commissione Ambiente della Camera dei Deputati, più sopra m... _OMISSIS_ ...a quale si legge che “alla luce delle richiamate pronunce, si può constatare che sia la giurisprudenza della Corte costituzionale sia quella della Corte EDU concordano nel ritenere sia che il punto di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione debba essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato, sia la non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che può essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità”.

A ciò si aggiunga che, come acutamente evidenziato dall’amico Paolo Loro nella relazione dallo stesso predisposta in occasione del recente Convegno nazionale, tenutosi a Montegrotto Terme in data 21.11, “l’esperienza pratica insegna che solo in casi di opere di modeste dimensioni incidenti in aree edificabili, casi che si possono ritenere complessivamente minoritari (ancorché prevalentemente ... _OMISSIS_ ...capo ai Comuni), il differenziale tra il valore venale e il criterio del cinque bis può mettere a rischio – come teorizza la Corte Costituzionale – la realizzazione stessa dell’opera in corso”.

Il che impone la seguente riflessione: non era forse più opportuno prevedere uno scostamento dell’indennità di espropriazione delle aree edificabili dal valore di mercato delle stesse proprio con riferimento a quelle procedure espropriative che, sebbene “isolate”, vanno ad incidere su aree, per la quasi totalità edificabili, ed in ordine alle quali, ove l’articolato in esame dovesse diventare norma di legge, si registrerà un consistente aumento dei costi di esproprio con la concreta possibilità che le Amministrazioni locali si determinino nel senso di non realizzare più le opere pubbliche progettate? Un pericolo, questo ultimo, che sembra avere avuto ben presente la Commissione Ambiente della Camera laddove ha evidenzi... _OMISSIS_ ...è, dunque, evidente che la stessa giurisprudenza riconosce l'esigenza, avvertita anche a livello istituzionale, di non impedire, di fatto, agli enti locali di esercitare la potestà espropriativa e di non porre tali enti in condizioni di vera e propria emergenza economico-finanziaria per la corresponsione della relativa indennità”.

La scelta, operata dal Governo, va, invece, in una direzione opposta in quanto lo scostamento del 25% rispetto al valore di mercato viene previsto con riferimento all’indennità di espropriazione che dovrà essere corrisposta, ai proprietari delle aree edificabili, con riferimento ad una espropriazione “finalizzata ad attuare interventi di riforma economica-sociale”.

Una espressione, questa ultima, che, oltre che divergere dalla terminologia utilizzata dalla Corte Costituzionale (per non dire della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che, come noto, ha ammesso divergenze fra indennità di... _OMISSIS_ ...lore venale solo con riferimento ad ipotesi di veri e propri mutamenti dell’ordinamento costituzionale ovvero di altri “eventi epocali”), si presenta alquanto criptica.

Quali sarebbero, infatti, gli espropri finalizzati ad attuare le predette riforme?

Gli espropri finalizzati all’attuazione di un PEEP o di un PIP, per esempio, possono ricondursi alla predetta eccezione alla regola del valore venale? E gli espropri finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica compresa negli elenchi della “legge obiettivo”?

A questo ultimo proposito, l’amico Paolo Loro, nella relazione più sopra citata, ha espresso, in merito, delle perplessità che mi sento di condividere; a ciò aggiungo che la (forse voluta?) indeterminatezza dell’espressione “espropriazione finalizzata ad attuare interventi di riforma economica-sociale” ingenererà sicuramente incertezze fra le autorità es... _OMISSIS_ ...nseguentemente un prevedibile massiccio contenzioso sul punto (nuovo contenzioso del quale, sinceramente, non si avvertiva il bisogno).

Passiamo adesso al nuovo secondo comma dell’art. 37 del T.U. Espropri che, in realtà, riecheggia, per gran tratta, la precedente formulazione, con la sola eccezione del “premio” che viene riconosciuto a chi accetterà l’indennità provvisoria di esproprio (ovvero sarà costretto a non accettarla a cagione di una offerta non congrua) che non consisterà più, come in passato, nella non applicazione della falcidia del 40% bensì nell’aumento dell’indennità di esproprio di un 10%.

Devo confessare che, fin dalla prima lettura della predetta disposizione, sono rimasto perplesso; perplessità che non è scomparsa a seguito di una successiva, più meditata, lettura della norma.

Il problema è il seguente: a quale ipotesi si riferisce la previsione premiale? Mi spiego ... _OMISSIS_ ...;aumento dell’indennità di esproprio del 10% riguarda tutte le ipotesi di esproprio di aree edificabili ovvero soltanto gli espropri per i quali l’indennità sarà pari al 75% del valore venale?

Ed invero, ove si dovesse optare per la prima delle due alternative, sopra indicate, la conseguenza sarebbe che il soggetto espropriato di un’area edificabile, nel caso di accettazione ovvero di non accettazione “forzata” dell’indennità provvisoria (pari al valore di mercato del bene), percepirebbe il 110% del valore venale; il che si porrebbe in contrasto con il principio di contabilità pubblica, più volte richiamato, in passato, dalla Corte Costituzionale (cfr., per tutte, la sentenza n. 1022 del 1988) secondo il quale il valore venale costituisce il “tetto massimo” di qualsivoglia esborso in tema di indennità di esproprio.

Sembra, pertanto, doversi preferire la seconda delle predette alternative ovvero... _OMISSIS_ ...ldquo;premiale” riguardi soltanto le ipotesi in cui l’indennità di esproprio, per previsione di legge, diverge dal valore venale di un 25%; in altre parole, ove l’indennità di esproprio venga determinata, in futuro, dall’Autorità espropriante in una misura che, secondo l’espropriando, si discosta significativamente (lo scarto dovrà essere superiore ai due decimi) dal 75% del valore venale dell’area edificabile, questo ultimo ben potrà non accettare l’indennità offerta e, in sede di determinazione dell’indennità definitiva (sia essa operata dal collegio peritale, dalla Commissione Provinciale Espropri ovvero dalla Corte di Appello nel giudizio di opposizione alla stima), otterrà non più il 75% del valore di mercato bensì l’85%; lo stesso dicasi in caso di accettazione dell’indennità provvisoria.

Non meritano particolari commenti le disposizioni di cui alle lettere b), c) e d) del comma ... _OMISSIS_ ...t. 37-bis del disegno di legge finanziaria in quanto le stesse sono imposte, come riconosce la stessa relazione di accompagnamento all’emendamento, da mere esigenze di coordinamento di alcune disposizioni del T.U. espropri con i novellati commi 1 e 2 dell’art. 37 del predetto provvedimento.

Qualche riflessione merita, invece, la lettera e) con la quale viene sostituito l’art. 55, comma 1, del T.U. espropri.

Come più sopra anticipato, con la predetta novella, il Governo ha inteso “dare esecuzione” alla sentenza n. 349/07 della Corte Costituzionale che, come noto, ha dichiarato incostituzionale l’art. 5-bis, comma 7-bis, del D.L. n. 333/92 convertito in legge n. 359/92.

Orbene, come sanno tutti coloro che hanno almeno letto la predetta pronuncia della Consulta, i giudici costituzionali, pur potendolo fare, non hanno ritenuto di estendere la declaratoria di illegittimità costituzionale anche al... _OMISSIS_ ..., comma 1 del T.U. espropri.

Si è trattato di dimenticanza?

La risposta alla predetta domanda deve essere negativa in quanto, altrimenti, si offenderebbe l’intelligenza dei giudici costituzionali che, tra l’altro, con la sentenza n. 348/07 hanno esteso la pronuncia di incostituzionalità dei commi 1 e 2 dell’art. 5-bis, sopra menzionato, ai commi 1 e 2 dell’art. 37 del T.U. Espropri.

La spiegazione al mancato esercizio della facoltà, riconosciuta alla Consulta dall’art. 27 della legge n. 87/53, potrebbe rinvenirsi nella circostanza che, richiamando, l’art. 55, comma 1, del T.U. Espropri, l’art. 37, la dichiarazione di incostituzionalità di questa ultima norma, disposta con la sentenza n. 348/07, esonerava la Corte dall’estendere gli effetti della sentenza successiva n. 349/07 all’art. 55.

Ma la spiegazione potrebbe essere anche un’altra; ovvero che i giu... _OMISSIS_ ...nali abbiano voluto rimarcare la differenza esistente fra l’art. 5-bis, comma 7-bis, del D.L. n. 333/92 convertito in legge n. 359/92 rispetto all’art. 55 del T.U. espropri.

Una differenza che, oltre che dal confronto fra la lettera delle predette disposizioni (nella prima, si parla di occupazioni illegittime anteriori al 30 settembre 1996, nella seconda, invece, di utilizzaz...