Il nuovo art.37 del DPR 327/2001: maggiorazioni e regime transitorio

La maggiorazione del 10% sul valore venale

Quanto alla maggiorazione del 10% in caso di accettazione, applicata al valore venale, non vedo nulla di scandaloso o contrario ai principi della contabilità pubblica: anzi si tratta di una maggiorazione fin troppo prudente.

E’ vero che in molte sentenze (si pensi alla giurisprudenza che nega ristoro alla distruzione dell’avviamento commerciale o industriale conseguente all’esproprio), è proclamato il dogma secondo cui il valore venale del bene rappresenta il tetto massimo dell’indennità di esproprio.

Ma a parte il fatto che sono ormai maturi i tempi di una revisione del menzionato orientamento giurisprudenziale alla luce dell’articolo 44 TU, che apre la strada al ristoro di “ogni perdita di utilità economica”, dunque al di là del mero valore di mercato del bene (e se questo principio vale per il proprietario dei fondi limitrofi al quale è espressam... _OMISSIS_ ... norma, non può che valere, ovviamente e a maggior ragione, anche per l’espropriato), la maggiorazione del 10% non è altro che un meccanismo premiante e un mero incentivo procedimentale che non c’entra nulla con il valore del bene, introdotto a scopo acceleratorio, nella convinzione – senz’altro condivisibile – che con questo piccolo aumento si favorisca una conclusione anticipata della procedura, con ben maggiori risparmi di denaro pubblico derivanti dal mancato protrarsi delle procedure burocratico-amministrative, dal mancato ricorso a collegi di tecnici, dal mancato contenzioso in Corte d’Appello, eccetera.

Anche la Corte Costituzionale, nella sentenza 1022/1988, ha affermato che per le aree edificabili non si può superare il valore venale, ma lo ha fatto sulla base non di particolari motivazioni giuridiche, ma di generiche considerazioni di carattere economico: ma se si deve ragionare sul semplice piano economic... _OMISSIS_ ...a pratica insegna che un compenso incentivante per l’accettazione dell’indennità provvisoria è tale da tradursi in consistenti risparmi economici per la pubblica amministrazione.

Inoltre la mancanza di un meccanismo premiale per i proprietari delle aree edificabili creerebbe una palese disparità di trattamento rispetto ai proprietari delle aree non edificabili, per i quali è prevista la maggiorazione del 50% del VAM (o del 200% se si tratta di coltivatori diretti).

Ebbene, con buona pace della Corte Costituzionale e della giurisprudenza sopra citata, la maggiorazione è già applicata ad un valore tendenzialmente pari al valore di mercato per quanto riguarda le aree agricole.

Infatti il VAM, valore agricolo medio, altro non è che la media dei valori agricoli dei terreni in un determinato ambito territoriale (es. CASS 27812/2005), e dunque è, o dovrebbe essere, approssimativamente coincidente con il valore di mercato... _OMISSIS_ ...ricolo (depurato, beninteso, del plusvalore derivante da una eventuale vocazione edificatoria, plusvalore che però è statisticamente presente solo in una piccola percentuale dei terreni agricoli).

Che poi alcune (o molte) Commissioni non facciano il loro lavoro, non adeguando i VAM ai valori di mercato, ma limitandosi per comodità a rivalutare i VAM dell’anno precedente in base agli indici ISTAT, con un progressivo discostamento dai valori effettivi, si tratta di una deviazione patologica, che non consente certo di affermare, come ha fatto la Corte Costituzionale nella citata sentenza 1022, che i VAM sono per loro natura qualche cosa di irrisorio, astratto e avulso dalla realtà (e da quale fantomatico meccanismo di calcolo allora salterebbero fuori ?), tanto che la maggiorazione del 50% ad essi applicata comunque manterrebbe l’indennizzo sotto il tetto massimo del valore di mercato.

Tanto più che i TAR annullano i VAM proprio qua... _OMISSIS_ ...entano in maniera sufficientemente attendibile una media dei valori agricoli effettivi di mercato, e sono redatti, sotto questo profilo, con carenze istruttorie e motivazionali (es. TAR FI 877/2004, VE 1089/2004, soprattutto BS 1074/2004, 963/2005).

Si consideri inoltre che la triplicazione del VAM supera abbondantemente, nella maggior parte dei casi, il valore venale, e gli articoli 37 comma 9 e 40 comma 4 del TUE aggiungono esplicitamente dei VAM al valore venale: il primo va a cumularsi al valore venale previsto per le aree edificabili (post sentenza 348), il secondo va a cumularsi al valore agricolo effettivo comprensivo del danno all’azienda agricola, cioè al valore agricolo venale, ex articolo 40 comma 1, per le aree non edificabili. Vero è che si tratta di forme di remunerazione di un pregiudizio particolare subìto dai coltivatori diretti che dall’esproprio ricevono un pregiudizio alla propria professionalità. Ciò non toglie tutta... _OMISSIS_ ...uesta è una dimostrazione che non esiste il principio del tetto massimo del valore venale del bene immobile.

In ordine al riferimento ai prezzi di mercato in base ai tipi di coltura effettivamente praticati che deve caratterizzare i VAM, rimando per tutte alla assai esauriente sentenza TAR BS 963/2005, che esprime in modo estremamente chiaro il concetto, censurando il comportamento di quelle Commissioni che anziché rilevare gli effettivi valori di mercato al fine di redigere i VAM, si limitano ad astratti ed apodittici incrementi su base ISTAT (e annullando i valori tabellari redatti da una Commissione perché non rispondenti per l’appunto ai valori di mercato) [1].

Il regime transitorio

In base all’articolo 136 della Costituzione « Quando la Corte dichiara la illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazio... _OMISSIS_ ...raquo;; similmente stabilisce l’art. 30, comma 3, della legge n. 87/53 (« Le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione »).

In ordine all’applicazione di tali disposizioni ai procedimenti pendenti, la dottrina e la giurisprudenza hanno chiarito che, in ossequio al principio tempus regit actum, non possono essere rimessi in discussione dalla pronuncia di incostituzionalità i rapporti giuridici “conclusi”, “definiti”, “esauriti”, al momento della pubblicazione della sentenza.

In ordine a come ciò si traduca nelle procedure espropriative (caratterizzate da iter diversificati e separati per quanto riguarda la determinazione dell’indennità e il trasferimento del diritto) possono essere isolate grossomodo due diverse opinioni, che potremmo definire, latamente e approssimativamente, una di matric... _OMISSIS_ ...quo; e una di matrice “privatistica”, in relazione a come si considera l’accordo di cessione scaturente dall’accettazione dell’indennità.

In base all’opinione “pubblicistica”, dovrebbero ritenersi consolidate e intangibili solo le accettazioni sfociate in un atto di cessione o un decreto di esproprio prima della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale 348/2007, ma non quelle ove la procedura non è ancora conclusa con il passaggio di proprietà. Infatti:

a) il valore del bene va rapportato al momento della vicenda ablatoria; l’indennità rappresenta il controvalore del bene, che l’Amministrazione paga a fronte dell’incremento del suo patrimonio (che si verifica al momento del passaggio di proprietà): il controvalore del bene al momento del trasferimento della proprietà deve essere pertanto rapportato ai criteri legali, legittimi e vigenti in quel momento; ... _OMISSIS_ ...quo;accettazione vincola irrevocabilmente il proprietario, ma non fino al punto di protrarre effetti nonostante il venir meno di presupposti pubblicistici essenziali che stanno a fondamento della stessa, quali la pubblica utilità o – vi è da ritenere – la legittimità del criterio indennitario sulla base del quale sono avvenute;
c) l’irrevocabilità dell’accettazione non esime la P.A. dalla successiva conclusione della procedura espropriativa con un atto di cessione volontaria o con un decreto di esproprio: fino a quel momento il rapporto non può dirsi esaurito, in quanto il mero accordo di cessione che si configura con l’accettazione dell’indennità ha natura obbligatoria ma non traslativa del diritto, e i suoi effetti sono soggetti a caducazione se non avviene nei termini il trasferimento del diritto.

Pertanto, secondo questa impostazione, l’accordo non esaurisce il rapporto in quanto esso è... _OMISSIS_ ... funzionalizzato all’atto, e anche a voler ammettere che si è esaurito il subprocedimento indennitario, è dubbio che una norma illegittima possa continuare a produrre effetti che si riverberano nelle altre fasi del procedimento che nel suo complesso non si è concluso [2].

In base all’altra opinione, emersa al convegno nazionale di Montegrotto Terme del 21 novembre 2007 e benee ella procedura espropriativa espressa negli interventi di Maurizio Borgo e Stefano Benini, il rapporto “si esaurisce” e diventa definitivo – e ad esso, per tale ragione, si estendono gli effetti della sentenza – con l’accettazione, irrevocabile, dell’indennità avvenuta alla data della pubblicazione della sentenza stessa: l’esaurimento, in materia di atti amministrativi, va relazionato ad aspetti subprocedimentali cui la legge assicuri compiutezza e autonomia, quale, appunto, quello relativo alla fissazione del corrispettivo di esp... _OMISSIS_ ...enta irrevocabile con l’accettazione dell’offerta della determinazione dell’indennità provvisoria.

Ne consegue la inammissibilità della azione di nullità o annullamento della cessione volontaria che abbia prodotto il trasferimento del bene anche se stipulato in vigenza di parametri non più legali, ma vigenti al momento dell’accordo di cessione che ha preceduto l’atto di cessione.

Questa tesi trae spunto dalla intangibilità delle situazioni giuridiche non più processualmente azionabili: ciò, nella procedura di determinazione dell’indennità di esproprio, che prevede una possibile appendice in sede giudiziale, significa che se sono decorsi i termini per il giudizio in Corte d’Appello di opposizione alla determinazione dell’indennità in sede amministrativa di secondo grado (cd. “definitiva”), o se tale opposizione non sia configurabile perché è stata accettata l’indennità provviso... _OMISSIS_ ...ertanto il ricorso alle successive fasi di determinazione, il rapporto che qui interessa, cioè quello di fissazione del corrispettivo dell’esproprio, deve intendersi “esaurito”, e dunque insuscettibile di essere rimesso in discussione dalla eventuale successiva declaratoria di incostituzionalità del parametro sulla base del quale si è formato.

Nella tesi “privatistica”, pertanto, viene enfatizzato il carattere risolutivo e dirimente dell’incontro di volontà tra le parti che si configura nell’accordo di cessione, con i corollari dall’irrevocabilità dell’accettazione e del tramutarsi in “definitiva” dell’indennità provvisoria accettata.

La legge finanziaria ha recepito quest’ultima tesi, che peraltro, pur producendo inevitabili problemi di equità nelle procedure pendenti a scapito dei proprietari più collaborativi che si sono affrettati ad accettare l’indennit... _OMISSIS_ ... è quella che comporta minori oneri all’erario.

L’equiparazione tra indennità e risarcimento

Si apre ora la questione dell’inammissibile equiparazione tra indennità (che è obbligazione ex lege derivante da un comportamento legittimo e da una acquisizione conforme allo schema legale) e risarcimento (che è obbligazione ex delicto derivante da un’occupazione abusiva, con possibilità della PA di divenire ugualmente proprietaria del bene ex art. 43) entrambi parametrati al valore venale del bene.

Già la Corte Costituzionale ha avuto modo (nella sentenza 369/1996) di censurare come “abnorme” tale equiparazione, che toglie ogni differenza sul piano delle conseguenze economiche tra un agire legittimo e un agire illegittimo della pubblica amministrazione, con il nefasto corollario del venir meno di ogni responsabilità contabile in capo al funzionario negligente, dal momento che il danno erariale consiste... _OMISSIS_ ...ale tra indennità e risarcimento: è evidente il disincentivo che da ciò deriva all’osservanza delle regole e alla cura di procedure corrette.

Né può tacersi che anche la Corte Europea dei Diritti dell’uomo ritiene contrario al primo protocollo che le conseguenze di un’espropriazione illecita siano assimilate a quelle di una espro...