La sentenza della Corte Costituzionale sull'art.5 bis DL 359/1992: quale indennità?

La sentenza della Corte Costituzionale n. 348 del 24 ottobre 2007 interviene dopo un lungo periodo durante il quale, con riferimento ai criteri di quantificazione dell’indennità di espropriazione, sistematica è stata la condanna dello Stato italiano per violazione dell’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo:

«1. Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. 2. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da loro ritenute necessarie per disciplina... _OMISSIS_ ...te Costituzionale nella sentenza 348/2007 “poiché le norme giuridiche vivono nell’interpretazione che ne danno gli operatori del diritto”, si impone un breve richiamo ad importanti interventi della Corte EDU.

Afferma la Corte Europea dei diritti dell’Uomo Sez. I 29 luglio 2004 n. 36813/97 che l’ingerenza nel diritto di proprietà non può prescindere da un “corretto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo e per verificare il rispetto del corretto equilibrio occorre considerare le modalità con cui la legislazione interna attua la compensazione del pregiudizio apportato; senza il pagamento di una somma che non sia ragionevolmente rapportabile al valore del ... _OMISSIS_ ...; n. 36813/97 ribadisce che l’articolo 1 del primo protocollo impone di mantenere un giusto equilibrio tra le esigenze riconducibili all’interesse generale della comunità e la salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui. Il criterio fissato dalla legislazione italiana (Art. 5 bis Legge 359/1992 recepito nell’art. 37 DPR 327/2001), in base al quale l’indennità di esproprio è pari alla metà del valore di mercato del bene, e per di più soggetta ad ulteriore prelievo fiscale del 20%, è giudicato inammissibile per la singola espropriazione, al di fuori di un contesto eccezionale e del tutto particolare come potrebbe essere il mutamento del regime costituzionale, o una riforma economica e sociale.

L’affermato contrasto del criterio indennit... _OMISSIS_ ...squo;ordinamento interno? Il giudice nazionale può disapplicare il diritto interno in contrasto con la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo ed i Protocolli integrativi? E quali i poteri delle ‘Amministrazioni esproprianti?

Come noto le questioni evidenziate hanno ricevuto diverse e spesso opposte risposte.

Sulla base dell’intervenuta “comunitarizzazione” della Convezione Europea e Protocolli integrativi è stato prospettata la disapplicabilità da parte del giudice nazionale dell’art. 5 bis Legge 359/1992 e dell’art. 37 DPR 327/2001 [1].

Secondo diversa e opposta prospettiva, il contrasto evidenziato tra Convenzione Europea e Protocolli aggiuntivi e norme interne nazionali, non comporta in alcun... _OMISSIS_ ...questione di legittimità costituzionale. Con specifico riferimento alla posizione della Corte di Cassazione, va rilevato che, dopo un’apertura in direzione della immediata rilevanza nel diritto interno della normativa CEDU [2], la Suprema Corte ritorna per così dire sui suoi passi e con ordinanza n. 11887 del 20 maggio 2006 solleva, sulla base della affermata non comunitarizzazione della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo, questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 bis comma 7 bis della legge 359/1992 e con ordinanza 12810 del 29 maggio 2006, dell’art. 5 bis della medesima norma, nella parte in cui, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione dei suoli edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra... _OMISSIS_ ...e delle norme in contrasto con la concezione da queste Corte, unico strumento per rilevare il loro contrasto con la Convenzione europea e provocare la loro espunzione dall’ordinamento è quello di investire della questione relativa la Corte Costituzionale» (così ordinanza 19 ottobre 2006 n. 22357) [3].

La strada prescelta dalla Corte di Cassazione ha portato alla sentenza del 24 ottobre 2007 n. 348, con le quale la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto-legge 11 luglio 1992 n. 333 convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992 n. 359 ed ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87 l’illegittimità costituzionale in via consequenziale dell’art... _OMISSIS_ ...implicita) [4].


ESTRATTO: « la pronuncia della Consulta concerne la “macro – materia” dell’edilizia e dell’urbanistica, e cioè l’art. 34, comma 1, del D.Lg.vo n. 80/1998 e succ. modif., dal quale il giudice delle leggi ha espunto il riferimento ai “comportamenti”. Tale disposizione era stata peraltro interpretata in senso estensivo dalla giurisprudenza, che aveva ritenuto compresa nella “materia urbanistica” anche le espropriazioni, con la sola esclusione delle controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle relative indennità (cfr. C.S., IV, 13 settembre 2001 n. 4783; Cass., SS.UU., 25 maggio 2000 n. 43).

Sennonché, in materia espropriativa la giurisdizione esclus... _OMISSIS_ ...e (il D.P.R. n. 327/2001 raccoglie invece, com’è noto, in unico corpo normativo, le disposizioni legislative e regolamentari) sull’espropriazione per pubblica utilità, secondo cui: - “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico” (comma 1); - “resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa” (comma 3).

Inoltre, l’art. 43 del... _OMISSIS_ ... tra l’altro, che qualora “sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l’amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza … della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo”.

L’art. 53 cit. poi non sarebbe stato implicitamente travolto, in parte qua, dalla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 34 cit. in quanto l’ordinamento non riconosce la possibilità di declaratorie di incostituzionalità “implicite”, ma prevede espressamente (art. 27 della legge n. 87/1953) che “la Corte costituzionale... _OMISSIS_ ...le disposizioni legislative illegittime. Essa dichiara altresì, quali sono le altre disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata”. Di una simile “estensione” consequenziale non si trova traccia nella decisione della Consulta n. 204/2004, per cui l’art. 53 del D.Lg.vo n. 325/2001 è da ritenersi pienamente vigente.»

Alla riferita conclusione la Corte Costituzionale addiviene non riconoscendo l’immediata applicabilità nel nostro ordinamento della Convenzione EDU come interpretata dalla Corte Europea, della quale evidenzia la differenza sostanziale rispetto alle norme comunitarie, bensì come conseguenza del mutato quadro normativo (il riferimento va in particolare al novellato ar... _OMISSIS_ ...di verificarne l’incidenza nell’ordinamento giuridico nazionale.

Per effetto della nuova formulazione dell’art. 117 comma 1 della Cost., l’eventuale contrasto della normativa interna con le norme CEDU si sostanzia in una questione di legittimità costituzionale in cui il parametro costituito dall’art. 117 comma 1 è integrato con le stesse norme CEDU; quest’ultime, proprio perché integrano il parametro di legittimità costituzionale, devono essere a loro volta conformi alla Costituzione.

Il controllo da effettuarsi è pertanto duplice; dall’applicazione del suddetto criterio metodologico emerge per la Corte Costituzionale una sostanziale compatibilità tra l’art. 1 del protocollo della CEDU quale interpretato dalla... _OMISSIS_ ...deve sussistere un ragionevole legame tra indennità e valore venale e a tal fine è necessario che il punto di riferimento per determinare l’indennità di espropriazione sia costituito dal valore di mercato (o venale) del bene ablato. In altre parole sia il “ragionevole legame” con il valore venale richiesto dalla Corte Europea che il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, escludono che una indennità possa essere svincolata dal necessario parametro di riferimento costituito dal valore venale del bene.

Se un contrasto tra posizione Cedu e Corte Costituzionale è ravvisabile, ciò lo è stato con riferimento alla posizione espressa dal giudice costituzionale con la sentenza n. 283/1993, con la quale era stata dichia... _OMISSIS_ ...i tale normativa “giustificata dalla particolare congiuntura economica che il Paese stava attraversando” in quel determinato periodo storico.

Nel momento in cui il carattere provvisorio del criterio viene meno ed al contrario lo stesso assume carattere definitivo (art. 37 DPR 327/2001), viene a cessare la condizione in base alla quale la Corte aveva ritenuto lo stesso conforme al dettato costituzionale. La norma censurata, perdendo quell’elemento di giustificazione, diviene incostituzionale.

L’approccio metodologico adottato dalla Corte Costituzionale consente così, da un lato, di rinnovare la valutazione della norma censurata sulla base del nuovo parametro di costituzionalità e nello stesso tempo di rilevare una compatibilit... _OMISSIS_ ...one del precedente orientamento negativo (il riferimento va alla sentenza n. 283/1983), essendo quest’ultimo riferito ad un specifico contesto storico – istituzionale, caratterizzato da una grave congiuntura economica e come tale non definitivo.

A seguito della declatoria di illegittimità dell’art. 5 bis L. 359/1992 e dell’art. 37 commi 1 e 2 DPR 327/2001, si apre uno scenario ricco di incognite per le Autorità esproprianti; ciò anche in conseguenza della mancata ottemperanza del giudice nazionale alle insistenti sollecitazioni, sia a livello europeo sia nazionale, ad una revisione del sistema di calcolo dell’indennità. Non va infatti al riguardo dimenticato che più volte il legislatore nazionale è stato “invitato” [5] a porre rapi... _OMISSIS_ ...stituzionale è intervenuta salvando il sistema indennitario di cui all’art. 5 bis della L. n. 359/1992 sulla base della “temporaneità” della normativa di riferimento, «fino alla emanazione di una (sempre auspicata) organica disciplina di tutte le espropriazioni per interventi pubblici o di pubblica utilità» [6].

A seguito dell’intervento demolitorio della Corte Costituzionale, l’attuale procedimento espropriativo disciplinato dal D.P.R. 327/2001 è carente del criterio indennitario per le aree edificabili, essendo stati espunti dall’ordinamento i primi due commi dell’art. 37 del T.U.; per le Autorità procedenti si pone il problema di quale criterio applicare nel procedimenti in corso e quali le quantificazioni da effettu... _OMISSIS_ .... n. 865/71 relativamente al criterio indennitario ivi contenuto riferito alle aree edificabili, per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 5/1980, che comportò il ritorno al criterio del valore venale del bene di cui alla legge fondamentale n. 2359/1865 (art. 39), oggi tale normativa non è più utilizzabile, in quanto la stessa risulta formalmente abrogata per effetto dell’art. 58 punto 1 del DPR 327/2001.

Il riferimento normativo non può che essere la norma costituzionale e le norme sub – costituzionali destinate a dare contenuto al parametro di costituzionalità nel caso in cui le prime (e tra queste l’art. 117) «sviluppino la loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con altre norme».

Di supp... _OMISSIS_ ... quali fonti integratrici del parametro di costituzionalità, la normativa CEDU, come interpretata dalla Corte europea, sul presupposto che la stessa sia a sua volta conforme a costituzione; ciò ha portato ad escludere, come visto, profili di incompatibilità tra l’art. 1 del Protocollo della Cedu quale interpretato dalla Corte di Strasburgo e l’ordinamento costituzionale italiano. Il serio ristoro che una congrua e seria indennità deve assicurare si fonda su un “ragionevole legame” con il valore venale; ciò peraltro non significa che il legislatore abbia il dovere di commisurare integralmente la indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato.

Si impone al riguardo un contemperamento tra gli opposti interessi, quello privato alla cons... _OMISSIS_ ...sere utilizzate per fini di pubblico interesse, potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli atri) e potrebbero essere il freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata».

La direttiva per il legislatore appare chiara: in sede di fissazione dei criteri indennitari il legislatore dovrà tener conto non solo della tutela del diritto di proprietà (art. 42 comma 3 Cost.) bensì anche della sua funzione sociale (art.43 comma 2 Cost.). E’ rimesso al legislatore valutare se l’equilibrio tra l’interesse individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà debba essere... _OMISSIS_ ...|
Aveva affermato la Corte Europea dei diritti dell’Uomo Sez. I 29 luglio 2004 n. 36813/97 che senza il pagamento di una somma che non sia ragionevolmente rapportabile al valore del bene, la privazione della proprietà costituisce normalmente un danno eccessivo, che non trova giustificazione alla luce dell’art. 1 del Protocollo Addizionale. Quest’ultimo tuttavia, per la Corte Europea, non garantisce in tutti i casi il diritto ad una compensazione integrale, in quanto i legittimi obiettivi perseguiti con la pubblica utilità possono legittimare la corresponsione di una somma inferiore al valore di mercato.

La Corte Edu Grande Camera 29/03/2006 n. 36813/97, pur ribadendo che l’articolo 1 del primo protocollo impone di mantenere un giusto equilibr... _OMISSIS_ ...onomiche e sociali, o di programmi di politica econ...