Incostituzionalità dell'articolo 5 bis del DL 333/1992: tra funzione sociale della proprietà e risarcimento del danno

La funzione sociale della proprietà domina l’indennizzo espropriativo e si fronteggia con il diritto vivente della CEDU Quanto alla declaratoria di incostituzionalità del criterio indennitario di cui all’art. 5 bis l. n. 39/1992- e dell’art. 37 t.u. espropriazione – caduto ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – v’è da dire che il giudice costituzionale, prendendo atto della giurisprudenza di Strasburgo, ha cercato di valorizzare i punti in comune tra l’orientamento sovranazionale e quello reso dal giudice costituzionale, poi correttamente sottolineando alcuni passaggi del giudice di Strasburgo per consigliare il legislatore ad un’accorta modifica dei criteri indennitari in materia di aree edificabili i quali, nell’emananda legge – certamente dovuta e senza la quale il proprietario sembrerebbe dover godere di un integrale ristoro –, dovranno tenere in considerazione la portata soc... _OMISSIS_ ...lità pubbliche che si vogliono perseguire.

Se nemmeno potrà tralasciarsi di considerare il rilievo che nell’ordinamento costituzionale ha la funzione sociale della proprietà, prosegue la Corte, ne dovrebbe derivare una legislazione che, pur ineludibilmente garantendo al proprietario che subisce un’espropriazione isolata un ristoro più consistente rispetto a quello di chi è interessato da piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale preveda soluzioni diverse- pur agganciate al parametro del valore venale- per i procedimenti ablatori finalizzati ad attuare importanti bisogni collettivi.

Appare evidente che il canone della funzione sociale viene piegato alla giurisprudenza di Strasburgo laddove si assume che il proprietario di un singolo esproprio dovrà essere indennizzato in modo superiore a quello del proprietario colpito da un esproprio fin... _OMISSIS_ ...
Su tale circostanza occorrerà riflettere, poiché tale meccanismo assume contorni di assoluta novità nel panorama costituzionale, rappresentando un scostamento netto dal canone del “serio ristoro” che aveva visto la luce con la ormai storica sentenza n. 5 del 1980. Il che val quanto dire che il bilanciamento fra proprietà privata ed interesse pubblico sotteso all’esproprio individuale non potrà che determinare un costo dell’esproprio - a carico della collettività - pari al sacrificio subito dal proprietario.

Oggi, infatti, la Corte abbandona recisamente quell’orientamento nel momento in cui riconosce che il serio ristoro deve assumere valori più consistenti per gli espropri isolati, pur cercando, subito dopo, di arginare la portata di questa apertura quando riconosce che «livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse... _OMISSIS_ ...giudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata».

Qui, a ben considerare, non può ravvisarsi alcuna linea di continuità con la giurisprudenza di Strasburgo che aveva insistito sull’eccezionalità delle esigenze politico sociali che potessero giustificare l’eccezione rappresentata da un indennizzo inferiore al valore venale.

La Corte, d’altra parte, è ben consapevole delle difficoltà che il legislatore si troverà di fronte nel cercare di applicare, attraverso disposizioni generali ed astratte, meccanismi indennitari che realizzino questo nuovo bilanciamento.

Certo, agevole sembra il richiamo al concetto di “grandi opere pubbliche” sotteso alla c.d. legge obi... _OMISSIS_ ...ine del 2001.

Va ricordato, infatti, che la particolare rilevanza del sistema delle infrastrutture e la capacità di dare un forte scossone al sistema economico nazionale aveva reso improcrastinabile non solo l’adozione di un apparato normativo chiaramente rivolto a snellire le procedure strettamente correlate all’esecuzione dei lavori pubblici, ma anche l’approntamento di meccanismi che rendessero celeri i segmenti procedimentali correlati al reperimento delle aree private ove realizzare dette infrastrutture. In quella prospettiva l’art.1 l. ult. cit. prevedeva che «Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.

L’individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata di cui all’artic... _OMISSIS_ ...to legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell’individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale».

Ma il punto è quello di stabilire, anche alla stregua della giurisprudenza che si è sopra ricordata, se sono ammissibili forme di indennizzo ridotto per espropri orientati a perseguire finalità collettive di una comunità più o meno ampia- sia essa orientata all’edilizia residenziale pubblica, al risanamento ambientale, all’edilizia scolastica, alla realizzazione di interventi ad hoc-.

... _OMISSIS_ ... infatti, che nella sentenza n. 283/1003 proprio per giustificare la misura riduttiva di cui all’art.5 bis si era fatto riferimento agli “scopi” che il legislatore intendeva perseguire, e segnatamente a quelli «legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della positiva ricaduta che l’auspicato incremento edilizio può avere sui collegati settori lavorativi e sulla realizzazione del diritto all’abitazione, ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell’offerta abitativa può produrre sul mercato».

Resterà in ogni caso da capire se la rilevanza peculiare dell’esproprio debba essere fissata in via astratta dal legislatore ovvero dall’amministrazione – statale e regionale o anche locale? – e, ancora, se la rilevanza sociale dell’esproprio vada per l’appunto commisurata a realtà territoriali non necessariamente coinciden... _OMISSIS_ ..., ovvero con entità territoriali inferiori.

A ben considerare, nel secondo caso dovrà ipotizzarsi un meccanismo di tutela giurisdizionale in favore del proprietario, potendo questi contestare l’eventuale sussistenza delle ragioni che giustificano l’inserimento dell’espropriazione in un programma di particolare rilevanza sociale. Anche se il sindacato giurisdizionale appare arduo in casi del genere.

Anche in questo caso, comunque, viene alla luce una capacità pervasiva delle norme CEDU, tale da incidere sul parametro costituzionale in modo da forgiarlo in modo diverso rispetto alla lettura che della norma era stata precedentemente offerta dal giudice delle leggi.

I suggerimenti offerti dalla Corte costituzionale al legislatore appaiono, così, volutamente generici , anche perché, a ben considerare, la determinazione dell’indennizzo espropriativo, pur spettando ai singoli Stati secondo il richiama... _OMISSIS_ ...pprezzamento, deve parimenti rispondere al principio della “proporzionalità” che pure la Corte di Strasburgo ha più volte evocato nei propri dicta e che, generalmente, ha valorizzato la concretezza della fattispecie particolare posta al suo vaglio, giungendo talora a riconoscere la legittimità di indennizzi profondamente inferiori al valore venale e, talaltra, pretendendo indennizzi addirittura superiori a tale valore- in ragione della peculiarità delle singole vicende - in questo senso feconda è l’analisi svolta dalla dottrina( v. Padelletti, La tutela della proprietà nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Milano, 2003, 211 ss).


Il regime transitorio Resta solo da evidenziare che rispetto alla legge emananda si porranno dei profili problematici collegati al regime transitorio. Se infatti il legislatore dovesse intervenire introducendo retroattivamente un criterio indennitario diverso dal valore venale integrale... _OMISSIS_ ... stabilire la compatibilità della legge sopravvenuta alle vicende pregresse.

L’attualità di tale problema può cogliersi guardando alla recente proposta di legge n. 3078 in atto in discussione alla Camera e riportato su www.Esproprionline.it che, a proposito del regime transitorio delle disposizioni che imputerebbero il sistema dell’art.37 ormai non più esistente, prevede che «Le disposizioni dei commi 1 e 2 dell’articolo 37 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327, come sostituiti dall’articolo 1 della presente legge, entrano in vigore il giorno successivo a quello della pubblicazione della medesima legge nella Gazzetta Ufficiale», aggiungendo però che le stesse disposizioni «di cui al comma 1 si applicano a tutte le procedure espropriative nelle quali il decreto di stima sia comunicato al proprietario in data successiva a quella di entrata in vigore della presente legge».-
... _OMISSIS_ ...o; evidente che il regime transitorio previsto dal drafting di cui si è detto non aveva ancora fatto i conti, quando fu presentato, con la declaratoria di incostituzionalità della legge; data dal quale, tuttavia, non si potrà più prescindere in ragione della nota efficacia retroattiva della decisione che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 5 bis e dell’art. 37 t.u. espropriazione. Il tema è delicato, se solo si considerano le motivazioni poste a suo tempo dalla Corte costituzionale a sostegno della legittimità costituzionale dell’efficacia retroattiva delle disposizioni introdotte sia in tema di risarcimento del danno da occupazione acquisitiva che sull’indennizzo espropriativo.

V’è tuttavia da osservare che ipotizzando un intervento legislativo riduttivo per le “grandi espropriazioni” lo stesso sembrerebbe al riparo dal pericolo di un contrasto con la CEDU (art.6 ) relazione alle considerazion... _OMISSIS_ ...a Corte di Strasburgo sul contenuto delle misure di ordine generale idonee ad eliminare le violazioni alla CEDU.

Il tema va approfondito e ci si riserva di farlo in altra sede.Per ora può solo ricordarsi che la Corte di Strasburgo-Grande Camera-, con un occhio –interessato- alle decine di cause che sono già state proposte per i medesimi motivi nei confronti dell’Italia [1], quando ebbe a proporre un coacervo di misure di ordine generale per eliminare la violazione strutturale insiste nel sistema normativo in tema di indennizzo espropriativo aveva ricordato che misure riparatorie apparivano necessitate proprio in ragione del carattere strutturale della violazione, del gran numero di persone coinvolte e dell’esistenza stessa del sistema introdotto dalla Convenzione che risulterebbe compromesso da un gran numero di ricorsi originati dalla stessa causa-p.236-.

La Corte è stata così mossa dal desiderio di «agev... _OMISSIS_ ... ed effettiva eliminazione della disfunzione constatata nel sistema nazionale di tutela dei diritti umani»-p.236-.

Nel fissare le misure di ordine generale che possono evitare che cause ripetitive siano portate davanti alla Corte, il giudice di Strasburgo consigliò alle autorità nazionali di assumere - retroattivamente se necessario - tali misure riparatorie in modo da eliminare il contenzioso pendente e potenziale. L’uso del plurale non è casuale, se si va a guardare la tipologia di misure legislative, amministrative e di bilancio che dovrebbero garantire al diritto del proprietario ad un indennizzo “che abbia un rapporto ragionevole con il valore dei beni espropriati” e che sia “effettivamente e rapidamente tutelato”.

Ora, in questa sede sembra di potersi dire che per valutare la scelta del legislatore occorrerà operare un bilanciamento fra quanto espressamente affermato dalla Corte dei diritti uma... _OMISSIS_ ... alla normativa del 1997 (art.5 bis comma 7 bis) e con riferimento all’art.5 bis in materia di indennizzo espropriativo – ove la Camera prima e la Grande Camera nel caso Scordino hanno esaminato i profili di contrasto con l’art.6 CEDU ritenendoli fondati, sia pur con motivazioni diverse- e l’ult...


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Autore

Conti, Roberto

Magistrato della Corte di Cassazione