Incostituzionalità dell'articolo 5 bis del DL 333/1992: tra funzione sociale della proprietà e risarcimento del danno

La funzione sociale della proprietà domina l’indennizzo espropriativo e si fronteggia con il diritto vivente della CEDU Quanto alla declaratoria di incostituzionalità del criterio indennitario di cui all’art. 5 bis l. n. 39/1992- e dell’art. 37 t.u. espropriazione – caduto ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – v’è da dire che il giudice costituzionale, prendendo atto della giurisprudenza di Strasburgo, ha cercato di valorizzare i punti in comune tra l’orientamento sovranazionale e quello reso dal giudice costituzionale, poi correttamente sottolineando alcuni passaggi del giudice di Strasburgo per consigliare il legislatore ad un’accorta modifica dei criteri indennitari in materia di aree edificabili ... _OMISSIS_ ...squo;emananda legge – certamente dovuta e senza la quale il proprietario sembrerebbe dover godere di un integrale ristoro –, dovranno tenere in considerazione la portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire.

Se nemmeno potrà tralasciarsi di considerare il rilievo che nell’ordinamento costituzionale ha la funzione sociale della proprietà, prosegue la Corte, ne dovrebbe derivare una legislazione che, pur ineludibilmente garantendo al proprietario che subisce un’espropriazione isolata un ristoro più consistente rispetto a quello di chi è interessato da piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale preveda soluzioni diverse- pur ag... _OMISSIS_ ...ametro del valore venale- per i procedimenti ablatori finalizzati ad attuare importanti bisogni collettivi.

Appare evidente che il canone della funzione sociale viene piegato alla giurisprudenza di Strasburgo laddove si assume che il proprietario di un singolo esproprio dovrà essere indennizzato in modo superiore a quello del proprietario colpito da un esproprio finalizzato.

Su tale circostanza occorrerà riflettere, poiché tale meccanismo assume contorni di assoluta novità nel panorama costituzionale, rappresentando un scostamento netto dal canone del “serio ristoro” che aveva visto la luce con la ormai storica sentenza n. 5 del 1980. Il che val quanto dire che il bilanciamento fra proprietà privata ed interesse pubblico sotteso al... _OMISSIS_ ...io individuale non potrà che determinare un costo dell’esproprio - a carico della collettività - pari al sacrificio subito dal proprietario.

Oggi, infatti, la Corte abbandona recisamente quell’orientamento nel momento in cui riconosce che il serio ristoro deve assumere valori più consistenti per gli espropri isolati, pur cercando, subito dopo, di arginare la portata di questa apertura quando riconosce che «livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione del... _OMISSIS_ ...re necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata».

Qui, a ben considerare, non può ravvisarsi alcuna linea di continuità con la giurisprudenza di Strasburgo che aveva insistito sull’eccezionalità delle esigenze politico sociali che potessero giustificare l’eccezione rappresentata da un indennizzo inferiore al valore venale.

La Corte, d’altra parte, è ben consapevole delle difficoltà che il legislatore si troverà di fronte nel cercare di applicare, attraverso disposizioni generali ed astratte, meccanismi indennitari che realizzino questo nuovo bilanciamento.

Certo, agevole sembra il richiamo al concetto di “grandi opere pubbliche” sotteso alla c.d. legge obi... _OMISSIS_ ...ine del 2001.

Va ricordato, infatti, che la particolare rilevanza del sistema delle infrastrutture e la capacità di dare un forte scossone al sistema economico nazionale aveva reso improcrastinabile non solo l’adozione di un apparato normativo chiaramente rivolto a snellire le procedure strettamente correlate all’esecuzione dei lavori pubblici, ma anche l’approntamento di meccanismi che rendessero celeri i segmenti procedimentali correlati al reperimento delle aree private ove realizzare dette infrastrutture. In quella prospettiva l’art.1 l. ult. cit. prevedeva che «Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e ... _OMISSIS_ ...nteresse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.

L’individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell’individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale».

Ma il punto è q... _OMISSIS_ ...ire, anche alla stregua della giurisprudenza che si è sopra ricordata, se sono ammissibili forme di indennizzo ridotto per espropri orientati a perseguire finalità collettive di una comunità più o meno ampia- sia essa orientata all’edilizia residenziale pubblica, al risanamento ambientale, all’edilizia scolastica, alla realizzazione di interventi ad hoc-.

Si ricorderà, infatti, che nella sentenza n. 283/1003 proprio per giustificare la misura riduttiva di cui all’art.5 bis si era fatto riferimento agli “scopi” che il legislatore intendeva perseguire, e segnatamente a quelli «legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della positiva ricaduta che l’auspicato incremento edi... _OMISSIS_ ... sui collegati settori lavorativi e sulla realizzazione del diritto all’abitazione, ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell’offerta abitativa può produrre sul mercato».

Resterà in ogni caso da capire se la rilevanza peculiare dell’esproprio debba essere fissata in via astratta dal legislatore ovvero dall’amministrazione – statale e regionale o anche locale? – e, ancora, se la rilevanza sociale dell’esproprio vada per l’appunto commisurata a realtà territoriali non necessariamente coincidenti con lo Stato, ovvero con entità territoriali inferiori.

A ben considerare, nel secondo caso dovrà ipotizzarsi un meccanismo di tutela giurisdizionale in favore del proprietario, pot... _OMISSIS_ ...testare l’eventuale sussistenza delle ragioni che giustificano l’inserimento dell’espropriazione in un programma di particolare rilevanza sociale. Anche se il sindacato giurisdizionale appare arduo in casi del genere.

Anche in questo caso, comunque, viene alla luce una capacità pervasiva delle norme CEDU, tale da incidere sul parametro costituzionale in modo da forgiarlo in ...


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Autore

Conti, Roberto

Magistrato della Corte di Cassazione