Risarcimento del danno e indennità d'esproprio tra ordinamento interno e CEDU

Corte Costituzionale e diritti CEDU: inizia l’avvicinamento a Strasburgo?

Leggendo la due sentenze rese il 24 ottobre 2007 dalla Corte costituzionale pare potersi dire, parafrasando il titolo di un celebre contributo dottrinario reso quando la Corte costituzionale muoveva i primi passi sui rapporti fra ordinamento comunitario ed interno - Barile, Il cammino comunitario della Corte, in Giur.cost. 1973, 2406 -, che il “cammino” della Corte costituzionale verso i diritti garantiti dalla CEDU, dopo interventi episodici e marginali, abbia intrapreso un percorso assai chiaro che porterà sempre di più le Corti nazionali a dialogare con il giudice di Strasburgo ed a confrontarsi con i diritti che nella Convenzione trovano loro stabile tutela.

In questo commento si cercherà di esaminare le ricadute in materia di occupazione acquisitiva e di indennità di esproprio delle decisioni del giudice delle leggi e della Corte europea per poi sottol... _OMISSIS_ ...ldquo;di sistema” delle due pronunzie rispetto alla generale tematica del rango della Convenzione nell’ordinamento interno e del grado di resistenza che ad essa va attribuito, con particolare riferimento al ruolo del giudice nazionale nel processo di applicazione dei diritti fondamentali.

La quantificazione del risarcimento del danno e dell’indennizzo espropriativo

Va dunque subito ricordato che le due sentenze hanno riguardato l’art.5 bis della legge n.359/1992 – relativo all’indennizzo espropriativo- e l’art.5 bis comma 7 bis della stessa legge- in tema di liquidazione del danno da c.d. occupazione acquisitiva-.

Occorre premettere che la sentenza n.349/2007 è stata sollecitata dalla 1^sez.civile della Corte di Cassazione (est. Salvago) e dalla Corte d’appello di Palermo, con ordinanze n.11887 del 20 maggio e del 29 giugno 2006- quest’ultima sostanzialmente sovrapponibil... _OMISSIS_ ...e interlocutoria della Corte di legittimità prima ricordata-.

V’è ancora da aggiungere che dopo l’adozione dell’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale della 1^sezione della Cassazione, la stessa parte privata del procedimento pendente innanzi alla Corte di Cassazione ha ottenuto dalla Corte di Strasburgo una sentenza di condanna nei confronti dell’Italia, ritenuta responsabile, per gli stessi fatti, della violazione di cui all’art.1 Prot.n.1 alla CEDU- sul punto v. volendo Conti, Conflitti di giudicati (in fieri) tra Cassazione e Corte dei diritti umani in materia di occupazione acquisitiva, in www.Esproprionline.it, in nota a Corte dir. uomo, 5 ottobre 2006, Preziosi c. Italia (ric.n. N° 67125/01)-.

Soffermando l’analisi, dapprima, sul tema dell’occupazione acquisitiva e sul criterio risarcitorio passato al vaglio della Corte, emergono a tutta prima alcuni dati di partenza che posson... _OMISSIS_ ... come appresso.

La Corte, in piena aderenza a ciò che era stato devoluto dalle ordinanze di rimessione, non ha esaminato il tema della compatibilità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con la norma interposta e con la Costituzione.

E di questo la Consulta non sembra dispiaciuta, potendo così evitare uno spinoso confronto fra la giurisprudenza della corte europea ed il proprio diritto vivente, dagli esiti imprevedibili se si guarda al canone della funzione sociale spesso utilizzata dalla Corte stessa per pienamente giustificare l’occupazione acquisitiva.

A ben considerare, la scelta dei remittenti (oggi sembra di dover dire provvida e comunque obbligata, non essendo in quelle occasioni in discussione la legittimità dell’istituto quanto la congruità dei risarcimenti) ha evitato quello che si sarebbe potuto risolvere, stando alle stesse proposizioni espresse dal giudice delle leggi, in un con... _OMISSIS_ ...mo fra norma costituzionale(rectius diritto vivente del giudice costituzionale) sulla proprietà e diritto - positivo e vivente - della CEDU.

Era stata, infatti, Corte Cost. n. 188/1995 a giustificare l’effetto estintivo-acquisitivo proprio dell’occupazione acquisitiva, ritenendo che esso «- alla stregua della regola di diritto applicato (desunta dallo stesso principio fondamentale dell’ordinamento che, nei rapporti tra privati, ispira la disciplina dell’accessione ordinaria) - realizza un modo di acquisto della proprietà, previsto dall’ordinamento sul versante pubblicistico, giustificato da un bilanciamento fra interesse pubblico (correlato alla conservazione dell’opera in tesi pubblica) e l’interesse privato (relativo alla riparazione del pregiudizio sofferto dal proprietario) la cui correttezza “costituzionale” è ulteriormente coonestata dal suo porsi come concreta manifestazione, in definitiva,... _OMISSIS_ ... sociale della proprietà».

Principio che era già stato affermato con riferimento all’art. 3 l. n. 458/1988, allorché si era riconosciuto che con tale norma «il legislatore, nel contrasto fra l’interesse dei proprietari dei suoli ad ottenerne, in caso di espropriazione illegittima, la restituzione e l’interesse pubblico realizzato con l’impiego dei predetti beni per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha dato prevalenza a quest’ultimo interesse”, perseguendo “una finalità, segnata da sicuri motivi d’interesse generale, compatibile con la disciplina dell’art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto esplicazione concreta della funzione sociale della proprietà” ed aggiungendo che “al raggiungimento di un siffatto obbiettivo il disposto dell’art. 3 della legge n. 458 del 1988 accompagna, proprio per le modalità con le quali la... _OMISSIS_ ...ica si realizza, un’attenta considerazione della posizione dei titolari dei beni impiegati» -id est integrale risarcimento del danno-.

Non dovendo, infatti, vagliare la conformità a CEDU del meccanismo di acquisizione al patrimonio dell’amministrazione fondato sull’irreversibile trasformazione dell’area in costanza di dichiarazione di p.u., il giudice delle leggi ha finito, per ora, col salvare l’istituto (eliminandone almeno uno degli effetti perversi -quello risarcitorio-).

E non è qui il caso di insistere sul fatto che questo salvataggio arriva quando il sistema normativo sembra ormai chiaramente indirizzato al sostanziale superamento di quello stesso istituto proprio per effetto dell’art. 43 del t.u. espropriazione - figlio delle sentenze della Corte europea, mai evocato nell’excursus motivazionale della decisione che si commenta - e fino ad ora non interessato da questioni di costituziona... _OMISSIS_ ... tuttavia da rilevare che in una delle due sentenze del giudice costituzionale si fa riferimento al t.u. espropriazione come avente natura meramente compilativa, il che porrebbe il dubbio in ordine alla compatibilità della norma - art.43 - introdotta ex novo dal legislatore delegato).

Rimane, tuttavia, irrisolto il nodo prescrizione che, nella ricostruzione dogmatica dell’istituto coniato a livello interno deve essere quinquennale, termine non tollerato dalla Corte di Strasburgo. Si ha dunque l’impressione che tale questione dovrà comunque essere attenzionata dal giudice di legittimità al quale, proprio in forza delle coordinate fissate dalla Consulta, toccherà l’arduo compito di valutare la compatibilità del sistema interno - nella lettura offerta dal diritto vivente - con quello sovranazionale.

Compito estremamente arduo se pure si considera che il giudice amministrativo, sfruttando la competenza giurisdizionale acquisit... _OMISSIS_ ...izzarsi verso la collocazione dell’occupazione acquisitiva nell’ambito dell’illecito permamente - v. da ultimo Cons. Stato n. 3752 e 2582 del 2007 -, addirittura ritenendo che, per effetto delle due pronunzie del giudice costituzionale in commento, non sia più applicabile l’art. 55 t.u. espropriazione di cui si dirà in seguito - cfr. Cons. Stato n. 5830/2007, edita su www.Esproprionline.it -.

Senza appello sembra la condanna del sistema di risarcimento del danno previsto dal comma 7 bis l. cit.- «Per converso, alla luce delle conferenti norme costituzionali, principalmente dell’art. 42, non si può fare a meno di concludere che il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l’opera pubblica realizzata, senza che almeno il danno cagionato... _OMISSIS_ ...e al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito».

Conclusione, quest’ultima, che esonera la Corte dall’esaminare un ulteriore profilo di contrasto fra normativa interna e CEDU che la giurisprudenza di Strasburgo aveva messo in evidenza, rappresentato dalla retroattività della normativa riduttiva del risarcimento: normativa che la Corte costituzionale aveva ripetutamente ritenuto pienamente compatibile con i canoni costituzionali e che la Corte di Strasburgo aveva, per converso, considerato contrastante con l’art. 6 CEDU - collegato all’art.1 Prot. n.1 alla CEDU - e che il giudice remittente aveva sottolineato ipotizzando il contrasto della norma ordinaria con l’art.111 Cost.

Nessun dubbio potrà dunque sorgere in ordine al diritto pieno del proprietario ad ottenere il risarcimento del danno pieno ed integrale per le condotte tradizionalmente sussunte nell’alveo della c.d. occupazione a... _OMISSIS_ ...F|

La funzione sociale soccombe di fronte a Strasburgo – almeno sul tema dell’occupazione acquisitiva –

V’è semmai da osservare che il passaggio sopra riportato è di estrema importanza, forse il più significativo di Corte Cost. n. 349/2007, se si guarda esclusivamente al tema dell’occupazione acquisitiva.

Esso contiene l’espresso riconoscimento che il parametro costituzionale -art. 42 Cost. - in forza del quale si era ritenuta congrua la misura risarcitoria si è arricchito, grazie agli obblighi internazionali assunti con la Convenzione, al punto da non giustificare più ciò che in precedenza era stato invece ritenuto costituzionalmente corretto (Corte Cost. n. 369/1996 e n. 148/1999).

Si ricorderà, infatti, che Corte Cost. n. 369/1996, dopo aver assunto che «la regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato al danneggiato non ha …. c... _OMISSIS_ ...uzionale» aveva espressamente ritenuto sussistenti «in astratto gli estremi giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al proprietario dell’immobile che sia venuto ad essere così incorporato nell’opera pubblica», proprio in relazione alla «peculiare connotazione dell’illecito in esame, per il suo dispiegarsi tra i due estremi (iniziale) della dichiarazione di pubblica utilità di un’opera e (finale) di concreta realizzazione, sia pur non iure, dell’opera stessa.»

Sicché, proseguiva la Corte, «la ragionevolezza di una siffatta riduzione viene peraltro a dipendere - come pure precisato nella citata sentenza n. 132 del 1985 - dall’equilibrato componimento, che la norma di conformazione del danno risarcibile deve assicurare, degli opposti interessi in gioco. Interessi che, in questo caso, ... _OMISSIS_ ...o, quello riferibile all’amministrazione di conservazione dell’opera di pubblica utilità, con contenimento dell’incremento di spesa correlativa; e, dall’altro, l’interesse del privato ad ottenere riparazione per l’illecito subito».

Se, dunque, la conclusione espressa da Corte Cost. n. 369/1996 era stata nel senso che la normativa di equiparazione dell’indennizzo espropriativo al risarcimento del danno vulnerava anche l’art. 42, secondo comma Cost. per la perdita di garanzia che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita risposta dell’ordinamento all’atto illecito compiuto in sua violazione, appare assai chiaro che la posizione espressa dal giudice costituzionale era pienamente rispettata dal legislatore che avesse ridotto l’importo del risarcimento.

In questa prospettiva, del resto, Corte Cost. n. 148/1999 aveva giustificato la correttezza costituzi... _OMISSIS_ ...rio risarcitorio introdotto dal comma 7 bis dell’art.5 bis sia pur correlandola primariamente al carattere temporaneo ed eccezionale della misura (rivolta a governare situazioni passate) ed alla necessità di una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere pubbliche(Corte Cost. n. 148/1999).

Ma anche a voler riconoscere che il comma 7 bis dell’art.5 bis era stato giustificato solo in ragione del suo carattere temporaneo, non può disconoscersi che secondo il giudice delle leggi l’intervento alternativo del legislatore in punto di ...