Art. 5 bis DL 333/1992:criteri applicabili dopo le dichiarazioni d’incostituzionalità

3.1. I precedenti più recenti, cui sopra si è fatto riferimento, in tema di ius superveniens nella regolamentazione dell’indennità espropriativa e della misura del risarcimento da occupazione illegittima, hanno riguardato la positiva apposizione di una nuova disciplina, che anche in virtù dell’ampia previsione di applicabilità, alle cause in corso, dei nuovi criteri, ha consentito di risolvere le questioni con costante riferimento al concetto di pendenza o esaurimento del rapporto, e, in ultima analisi, per quanto riguarda le controversie ancora in corso, al giudicato e alla sua estensione oggettiva.

Si apre ora una diversa problematica, sulla disciplina apprestabile all’indennizzo delle aree di cui si inizi ora una procedura espropriativa, o per le quali la doverosa ritrattazione di quanto statuito ai sensi dell’art. 5-bis d.l. n. 333/92, conv. in l. n. 359/92, postula che la domanda delle parti in giudizio, di determinazione dell... _OMISSIS_ ...à espropriativa, sia soddisfatta mercé l’applicazione di un criterio che deve pur esistere, e che il giudice deve applicare.

3.2. Dalla problematica è esente l’argomento, concernente l’occupazione appropriativa, aperto dalla sentenza n. 349, ove, come già precisato, non si è esaminata la compatibilità dell’in sé dell’istituto, anche alla luce delle norme Convenzionali, ma solo la congruità, ritenuta inadeguata, della disciplina di liquidazione del danno. La risposta sul quid della disciplina applicabile scaturisce immediatamente dal dispositivo della sentenza impugnata, che dichiarando illegittima la norma derogatoria ai principi generali in materia di liquidazione del fatto illecito, ripristina automaticamente i principi generali della responsabilità extracontrattuale (artt. 2043 ss., in particolare 2056 c.c.).

Nella motivazione della sentenza, poi, si trovano ampie considerazioni sulla necessità che il danno n... _OMISSIS_ ...azione appropriativa sia commisurato all’effettivo pregiudizio, cui conduce una valutazione di equo bilanciamento tra l’ammissibilità di un modo di acquisto della proprietà per fatto illecito, e l’interesse del proprietario ad una rifusione superiore all’indennità in modo apprezzabilmente significativo: il che non può che coincidere, anche in base alle indicazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo, con il valore venale.

3.3. Per l’indennità di espropriazione si verifica un vuoto di disciplina legislativa.

In passato, all’indomani delle sentenze degli anni ‘80 che in nome di un’indennità doverosamente agganciata alle caratteristiche oggettive del bene, dichiararono l’illegittimità di quei criteri elaborati sulla base di una diversa concezione dello ius aedificandi come scorporato dal diritto di proprietà, non si fece altro che postulare la reviviscenza del criterio fondamenta... _OMISSIS_ ... istitutive di quei criteri riduttivi avevano abrogato per incompatibilità. Sicché, fermo restando che per i suoli ontologicamente agricoli continuava ad applicarsi l’art. 16 l.n. 865/71, per quelli edificatori si poteva ripiegare sul vecchio criterio del giusto prezzo nella libera contrattazione di compravendita, di cui all’art. 39 della l.n. 2359/1865, emblema di una concezione liberale dello Stato, suppletivamente reso applicabile, e durato un decennio, fino all’entrata in vigore dell’art. 5-bis.

Il ripristino tecnico del criterio del valor venale potrebbe non essere possibile. Ad una reviviscenza dell’art. 39, giustificata dall’inapplicabilità dell’art. 5-bis che implicitamente l’aveva abrogato, si opporrebbe la circostanza che esso è stato testualmente abrogato, con tutto il corpus normativo di cui faceva parte, dall’art. 58, n. 1 t.u. espropriazioni. L’abrogazione risale ormai all’entr... _OMISSIS_ ...el t.u., dal 1.7.2003, e di fronte ad un’abrogazione testuale, parrebbe problematica un’operazione logica analoga a quella compiuta negli anni ‘80.

3.4. Non è pensabile che questo stato di impasse possa essere tollerato a lungo dal legislatore, nella constatazione della pratica impossibilità di dar corso a nuove espropriazioni, in cui l’emanazione del decreto conclusivo mancherebbe di uno dei presupposti, quello della determinazione almeno provvisoria dell’indennità.

Giacciono progetti di legge di iniziativa parlamentare: si conosce il progetto di legge n. 3078 (Zeller ed altri: «Modifica all’articolo 37 del testo unico di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327, in materia di indennità nel caso di esproprio di un’area edificabile»), all’esame della Camera in prima lettura, ove è stato assegnato alla VIII Commissione Ambiente l’11 ottobre 2007.

L’... _OMISSIS_ ...a proposta modifica i commi 1 e 2 dell’articolo 37 del t.u. espropriazioni, al fine – si legge nella relazione – di adeguarli a quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. La nuova formulazione del comma 1 stabilisce che l’indennità di esproprio di un’area edificabile per pubblica utilità è pari al valore venale del bene. Il nuovo comma 2 contempla l’ipotesi di esproprio per l’attuazione di riforme economico-sociali e stabilisce un indennizzo ridotto del 25% rispetto al valore venale del bene: la Corte europea – dice ancora la relazione alla presentazione del progetto – ha ritenuto eccessive le riduzioni previste dalla legge vigente, anche in considerazione delle imposte dirette che gravano sull’espropriato.

L’articolo 2 della presente proposta di legge stabilisce, infine, che l’entrata in vigore delle disposizioni in oggetto avvenga il giorno... _OMISSIS_ ...uello della pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale e che le stesse si applicano a tutte le procedure di esproprio in cui il decreto di stima sia comunicato al proprietario successivamente alla medesima data di entrata in vigore.

Non è dato prevedere le chances di approvazione, tanto meno i tempi, del progetto Zeller. Non è campato in aria ritenere che una previsione a scopo di tampone possa esser inserita in sede di approvazione nella legge finanziaria, ove non si ritenga di ricorrere alla decretazione d’urgenza (l’art. 5-bis venne introdotto in sede di conversione di decreto correttivo della finanza pubblica).

3.5. La sentenza n. 348 non offre i criteri idonei a mettere il giudice in grado di formulare un criterio indennitario, i cui parametri siano ricostruibili alla stregua dell’ordinamento. La Corte costituzionale avalla la possibilità di introduzione di regimi differenziati d’indennizzo, a seconda che... _OMISSIS_ ...ldquo;singoli espropri per finalità limitate”, o di “piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale”.

A ciò si aggiunga che nella verifica della conformità alla Costituzione delle norme assunte come interposte nel giudizio di costituzionalità dell’art. 5-bis, ricavabili dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo secondo l’interpretazione della Corte di Strasburgo, si è riaffermato “che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore ablato”. I livelli troppo elevati di spesa che un ricorso generalizzato al criterio del valore venale determinerebbe, non sarebbero giustificabili alla luce degli artt. 42, secondo comma, e 2 Cost., ovvero della funzione sociale della proprietà e del dovere di solidarietà economica e sociale che grava su tutti i cittadini.

... _OMISSIS_ ...ndere, però, la Corte, che tale effetto non conseguirebbe, ove si destinasse una riparazione più consistente per gli espropri “isolati”.

Il giudice non è in grado di percorrere tali, oltremodo generiche, linee guida, e formulare criteri che appartengono esclusivamente alla discrezionalità del legislatore.

3.6. Sembra però che in via interinale, e nell’attesa sperabilmente breve di una nuova disciplina indennitaria, il giudice possa far riferimento al valore venale. Che non è il ristoro garantito dalla Costituzione, ma che comunque non è contrario ad essa.

L’applicazione diretta dei dettami della Corte europea, la quale peraltro rivendica il primato del valore venale con maggior larghezza applicativa della Corte costituzionale, con l’unico limite di rivolgimenti istituzionali, appare suppletivamente ammissibile, ora che non si rinviene più l’ostacolo insuperabile della disapplicazione di una ... _OMISSIS_ ...CRLF|
Nella sentenza della Grande Chambre, del 29.3.2006, Scordino c. Italia, senza mezzi termini ha sancito che per l’espropriazione per fini di pubblica utilità, solo un indennizzo integrale può essere considerato come ragionevole in rapporto al valore del bene. In via generale, solo nel contesto di particolari e contingenti riforme economiche e sociali, o di programmi di politica economica, o di mutamenti di regimi costituzionali, è eccezionalmente tollerabile un rimborso all’espropriato inferiore al valore di mercato.

In precedenza, la condizione di adeguatezza dell’indennità era collegata all’esigenza che il diritto al rispetto dei beni debba assicurare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale, e gli imperativi di salvaguardia dei diritti dell’individuo (Corte eur. diritti dell’uomo 23 settembre 1982, Sporrong e Lonnroth c. Svezia), il che — come la stessa sentenza Scordino del 17 ma... _OMISSIS_ ...isce — non comporta che l’indennizzo debba necessariamente corrispondere al valore di mercato (così la sentenza 21 febbraio 1986, James c. Regno unito; 9 dicembre 1994, Le saints monastères c. Grecia), anche se in altra occasione si stabiliva che solo un indennizzo pari al valore del bene può essere ragionevolmente rapportato al sacrificio imposto, ma «questa regola non è senza eccezioni», come nel caso in cui l’apprensione dei beni privati sia stata disposta al fine di attuare mutamenti del sistema costituzionale del paese, di tale rilevanza quale il passaggio, in Grecia, dalla monarchia alla repubblica (Corte eur. diritti dell’uomo 28 novembre 2002, Koumantos c. Grecia).

Il richiamo all’indennità, quale condizione economica di ammissibilità della deprivazione coatta del diritto, è prevista non solo dall’art. 42, terzo comma, Cost., che però non ne qualifica i connotati, ma anche dall’art. 834 c... _OMISSIS_ ...revede che debba essere “giusta”: l’evocazione di un tal requisito di congruità, che in assenza di indicazioni legislative (in presenza di un criterio di determinazione, invece, è giusta l’indennità riconosciuta dalla legge) evoca categorie del diritto naturale, accosta inevitabilmente l’interprete alla Convenzione dei diritti e delle libertà fondamentali, con i suoi protocolli addizionali, nella esplicitazione che il diritto al rispetto dei propri beni ha ricevuto nell’elaborazione dell’interprete privilegiato di essa, la Corte europea, attesa la prerogativa che i recenti arresti della Corte costituzionale hanno riconosciuto ad essa.

Alla corrispondenza della giusta indennità con il valore di mercato avvia anche la disciplina in tema di determinazione del prezzo della vendita (art. 1474 c.c.), che al di là della scontata obiezione di estraneità della disciplina dei contratti a prestazioni corrispettive alla sfera ... _OMISSIS_ ...uisto coattivo (peraltro a titolo originario) della proprietà, regola il prezzo in una fase postuma, in cui il sinallagma resta sullo sfondo, come antecedente, e dove ciò che rileva è che il giusto prezzo (terzo comma) – inoperanti i criteri dell’atto di autorità, che per definizione manca, e della pratica di vendita del titolare del bene, che è espropriato e non libero venditore (primo comma) - è quello di mercato (secondo comma).

Per non dire, in un intento puntiglioso di ricostruzione sistematica del quadro normativo, che l’art. 5-bis era applicabile all’espropriazione dei suoli necessari alla realizzazione delle opere approvate prima che l’art. 37 t.u. entrasse in vigore, grazie alla salvezza che lo stesso t.u., all’art. 57, garantiva riguardo alle vicende espropriative iniziate fino al 30 giugno 2003.

Venuto meno l’art. 5-bis, quale “normativa vigente a quella data”, non poteva che ... _OMISSIS_ ...ecchio art. 39 l.n. 2359/1865, la cui abrogazione, per l’art. 58 n. 1, come quella del 5-bis, per il n. 133 dello stesso, faceva comunque salvo quanto previsto dal comma 1 dell’art. 57. E se il valore venale può riemergere ancora, tra le pieghe dell’art. 57, sulle ceneri del 5-bis che l’aveva reso incompatibile, ma di cui era l’immediato precedente – come a suo tempo sulle ceneri dell’art. 16 l.n....


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Autore

Benini, Stefano

Magistrato della Corte di Cassazione