Incostituzionalità dell'art.5 bis DL 333/1992: risarcimento del danno da occupazione appropriativa

Una cosa è certa: che nel giudizio per il risarcimento del danno da occupazione appropriativa occorre tener conto – in seguito alla sentenza n. 349 – del venir meno della disciplina del risarcimento regolamentato, secondo le modalità cui sopra si è fatto cenno, senza che l’emanato decreto di acquisizione possa avere la minima rilevanza, tanto meno sulla liquidazione del danno.

2.8. Della sopravvenuta incostituzionalità dell’art. 5-bis in tema di indennità, e della necessità di rideterminarne l’importo, nell’ambito di giudizi pendenti in cui sulla quantificazione non sia da ritenere intervenuto il giudicato, risentono anche le ipotesi di cessione volontaria. La pendenza concerne ancora oggi alcune ipotesi di cessione intervenute nella vige... _OMISSIS_ ...io del valore venale ricavabile dall’art. 39 l.n. 2359/1865, che ridiventava applicabile. In dette cause si è ritenuto applicabile l’art. 5-bis (Cass. 2-4-2007, n. 8217), ed ora, se ancora non definite, sempre che sia il proprietario ad aver impugnato la sentenza di merito, occorrerà procedere ad una nuova determinazione, in base al criterio che si riterrà applicabile.

Si pone il problema se a seguito di una cessione volontaria, stipulata sul presupposto dell’applicabilità dell’art. 5-bis, e mai contestata, il cedente possa agire, nei termini della prescrizione, facendo valere l’invalidità del contratto per essere stato il prezzo fissato in base a parametri non più legali.

Ad oggi si è ritenuto, in situazione analoga a quella dete... _OMISSIS_ ...ase del criterio dell’”acconto salvo conguaglio”, secondo i parametri indennitari provvisori di cui alla legge 29 luglio 1980, n. 385, già dichiarati costituzionalmente illegittimi (Corte cost., sentenza n. 223 del 1983) al momento della stipulazione della cessione, la pattuizione invalida sul prezzo viene automaticamente sostituita, a norma dell’art. 1419, secondo comma, cod. civ., con il precetto ricavabile dal criterio legale, ossia con il criterio del valore di mercato, di cui all’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Cass. 13.9.2006, n. 19656, rv. 592135).

L’affermazione è stata spinta ulteriormente fino a riconoscersi l’invalidità della clausola convenzionale di previsione di un prezzo diverso, commisurato ad una normat... _OMISSIS_ ...ametri non fossero più vigenti, con la conseguenza che la pattuizione invalida sul prezzo viene automaticamente sostituita con il precetto detraibile dal criterio legale, non essendo sufficiente, ai fini della qualificazione dell’operazione in termini di mero negozio di diritto privato per un corrispettivo definitivamente determinato e insuscettibile di integrazioni successive, il mero profilo della eventuale mancata previsione del diritto al conguaglio del prezzo di cessione (Cass. 23/11/2004, n. 22105).

L’affermazione è probabilmente eccessiva, posto che la mancata previsione da parte dei contraenti di qualsiasi meccanismo di adeguamento cui agganciare eventuali modifiche nei criteri di determinazione, impedisce ogni intento di revisione o integrazione del... _OMISSIS_ ...ella eventualità del sopravvenire di nuove regole sull’indennità di espropriazione, e l’indeterminabilità del prezzo è esclusa atteso che il relativo patto non introduce elementi di incertezza nel corrispettivo convenuto, ma si esaurisce nella costituzione di un credito aggiuntivo del cedente, per il caso in cui i mutamenti della disciplina normativa, incluso l’art. 5-bis l. n. 359 del 1992, comportino un quantum dell’indennità di espropriazione superiore all’ammontare di quel corrispettivo (Cass. 05-07-2000, n. 8969).

Al quesito sopra posto deve quindi, ragionevolmente, darsi risposta negativa, giacché il limite di incidenza della declaratoria d’incostituzionalità è costituito dai rapporti esauriti, e, in riferimento a vicende sostanziali... _OMISSIS_ ...annullamento (o di nullità) della cessione volontaria che abbia prodotto interamente il suo effetto di trasferimento della proprietà, e di cui sia stato interamente corrisposto il prezzo.

2.9. Si pone anche il problema della eventuale intangibilità degli accordi, intervenuti nel corso della procedura amministrativa, sull’ammontare dell’indennità.

Intanto, sul piano meramente procedurale, della prosecuzione del procedimento ablatorio ove sorgano contestazioni riguardo al subprocedimento di determinazione indennitaria eventualmente concluso, o eventuali revoche di “condivisioni” sulla misura dell’indennità provvisoria (art. 20, comma 5, t.u.), si può osservare che a differenza della sentenza n. 283/93, in virtù della quale, al fine ... _OMISSIS_ ...uncia di incostituzionalità contenuta nella sent. n. 348 non induce a postulare adempimento alcuno da parte delle amministrazioni esproprianti.

Tanto più che non risulta neppure più utilizzabile il correttivo dell’importo dell’indennità, commisurato allo scarto di un ottavo tra l’indennità offerta e quella definitiva, ai fini di una decurtazione non più praticabile (art. 37 comma 2).

E nemmeno sembra potersi far artificiosamente rivivere un frammento del sistema al fine di configurare una decurtazione del 40% del valore venale che l’amministrazione ritenesse di offrire in modo postumo.

L’esaurimento in via amministrativa del subprocedimento di determinazione indennitaria, sia pure secondo i criteri abrogati, legit... _OMISSIS_ ...uo;indennità – con il conseguente pagamento o deposito a seconda se vi sia stata condivisione o meno – è condizione dell’ablazione del bene, non lo è la determinazione esatta, e che l’atto amministrativo esiste ed è efficace, finché non venga rimosso, ed è il presupposto per l’utile prosecuzione della procedura.

Sembra potersi confermare la regola – enunciata in sede di applicazione dell’art. 12, secondo comma, l. 22 ottobre 1971, n. 865 – secondo cui l’accordo sull’indennità espropriativa in seguito ad accettazione, da parte dell’espropriando, dell’ammontare offerto dall’espropriante, configura un contratto di natura pubblicistica i cui effetti non vengono meno né in caso di revoca dell&rsquo... _OMISSIS_ ...ne, non incidendo tali eventi sulla possibilità di un utile perfezionamento della procedura, ma potendo solo dar luogo, in presenza di altri presupposti, al risarcimento dei danni per il ritardo nella percezione dell’indennità (Cass. 20-04-1994, n. 3770).

Tanto più che della dichiarazione di adesione alla misura dell’indennità determinata dall’espropriante, è prevista l’irrevocabilità. All’espropriando è semmai consentito di revocare un precedente rifiuto, ma non al contrario di sottrarsi all’obbligo cui si sia volontariamente assoggettato (Cass. 29.7.2005, n. 15950).

E’ pur vero che la condivisione sull’indennità è solo il presupposto per la conclusione della procedura ablatoria, prevedibilmente con la cessione... _OMISSIS_ ...nclusione autoritativa del procedimento, malgrado la condivisione dell’indennità.

Diverso il caso in cui l’espropriando non abbia condiviso, e l’indennità sia stata depositata, o anche determinata in via definitiva in base all’art. 21. In tal caso il rapporto, anche sotto il profilo strettamente procedimentale, non è esaurito.

Il proprietario può anche avere accettato l’indennità dopo la sua determinazione definitiva, nel termine (dilatorio) di gg. 30 (art. 21 comma 12) dalla comunicazione del deposito della relazione peritale di stima (art. 27, comma 1 e 2, t.u.), dopo di che l’espropriante ne autorizza il pagamento o, se non c’è stata accettazione, ne ordina il deposito.

In tutti i casi in cui non vi s... _OMISSIS_ ...amministrativa, nel termine di decadenza per l’opposizione alla stima (art. 54).

Ed è innegabile che la dichiarazione di condivisione, dichiarata espressamente irrevocabile dalla legge, come quella di accettazione della stima definitiva, precludono l’impugnazione e rendono quel rapporto, seppur circoscritto al limitato ambito del subprocedimento di determinazione dell’indennità, un rapporto esaurito.

In dette ipotesi appare preclusa all’amministrazione perfino la facoltà di procedere al ritiro, in via di autotutela (e sempre che sussista un interesse pubblico prevalente rispetto all’affidamento ingenerato nel privato), dell’atto di determinazione dell’indennità adottato sulla base della norma dichiarata incostituzional... _OMISSIS_ ...recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di interesse pubblico di cui al comma 4 dell’art.11 l.241/90: fattispecie questa, peraltro, remota a verificarsi sia per la dubbia configurabilità dell’interesse pubblico a rideterminare l’indennità in misura peggiorativa per l’amministrazione, sia per la previsione normativa dell’obbligo di indennizzo che, sebbene subordinato alla dimostrazione di un pregiudizio in danno del privato, presterebbe comunque il fianco all’insorgere di giudizi altrimenti evitabili.

Non così nel caso di indennità non condivisa o non accettata, laddove un atto di ritiro in via di autotutela, sussistendone le condizioni, è sempre possibile.

A questo punto, la contestazione, quali possano essere sta... _OMISSIS_ ...udiziale appare però esclusa, ove la declaratoria d’incostituzionalità sia intervenuta quando il termine per l’opposizione era già scaduto.

E’ appena il caso di aggiungere che la condivisione o l’accettazione restano senza effetto ove la procedura non approdi al suo atto terminale. Già in passato si è detto che l’accordo amichevole sull’ammontare dell’indennità di esproprio non comporta una cessione volontaria del bene, sicché è sempre necessario il completamento del procedimento al fine del passaggio della proprietà del bene dall’espropriato all’espropriante; tale accordo viene altresì a caducarsi ed a perdere efficacia, qualora il procedimento non si concluda con il negozio di cessione o con il decreto di espropr... _OMISSIS_ ...procedimento, potrebbe far riflettere sulla circostanza che i passaggi procedurali dell’espropriazione, miranti all’effetto di pubblico interesse, che è l’acquisizione del bene al fine della realizzazione dell’opera di pubblica utilità, non hanno autonoma rilevanza nella produzione di effetti, e la rispettiva efficacia è analizzabile solo in funzione della conclusione del procedimento.

L’opportunità data ai proprietari di acconsentire alla determinazione amministrativa dell’indennità, è concepita dalla legge non certo in funzione della miglior tutela del diritto soggettivo, ma nell’economia di un’utile e rapida conclusione del procedimento di acquisizione del bene necessario all’uso pubblicistico.

Per la tu... _OMISSIS_ ... diritto del proprietario, pur soggetto ad affievolimento per via della “funzione sociale” costituzionalmente caratterizzante il diritto dominicale (art. 42, secondo comma, Cost.), v’è che il diritto può bensì essere sacrificato, ma che esso si converte nel diritto all’indennizzo: e questo non può corrispondere altro che alla previsione normativa vigente nel momento in cui si verifica l’atto finale della vicenda, ovvero il decreto di esproprio.

Nessuna rilevanza definitiva, dunque, potrebbe darsi ad eventuali manifestazioni di volontà intermedie, prestate dal privato nel corso della procedura, sul presupposto della vigenza di una norma, l’art. 37 t.u., che è stata bandita dall’ordinamento.

L’estensione ogg... _OMISSIS_ ...LF| La soluzione da dare al problema della rivedibilità dei criteri d’indennizzo espropriativo, eventualmente consolidati all’interno del subprocedimento amministrativo di determinazione dell’indennità, va dunque relazionata al regime di contestabilità della stessa, nell’ambito dello strumento ad hoc, predisposto dall’ordinamento in favore dell’espropriato (e degli altri soggetti dell’espropriazione), cioè alle condizioni di ammissibilità dell’opposizione alla stima, prevista dall’art. 54 t.u.

L’opposizione può essere proposta entro gg. 30 dal deposito della relazione di stima definitiva: la condizione è comunque che l’indennità non sia stata accettata o concordata, poiché in tal caso la misura dell’ind... _OMISSIS_ ...be esser dichiarata l’inammissibilità.

Rimane beninteso salva la possibilità di intentare un ordinario giudizio di cognizione dinanzi al giudice di primo grado diretto a contestare la validità dell’accordo circa la misura dell’indennità, per farne accertare l’eventuale nullità, annullabilità o rescindibilità (Cass. 13.9.2006, n. 19671): ma non sembra che la circostanza sopravvenuta della dichiarazione di incostituzionalità possa integrare a posteriori il difetto di un elemento essenziale del contratto, o un vizio della volontà, ed essendosi al di fuori dei presupposti di configurabilità della risoluzione per impossibilità sopravvenuta, eccessiva onerosità, rescissione per lesione.

La conclusione che precede non può essere infirmata dal... _OMISSIS_ ...squo;art. 54, infatti (“comunque può chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità”), parrebbe abilitare l’espropriato ad invocare l’intervento del giudice, a tutela dei propri diritti, senza alcun collegamento con la vicenda amministrativa.

In realtà l’ultima parte del comma 1 va riferita all’ipotesi in cui non vi sia stata determinazione amministrativa, per avere il decreto di esproprio preceduto la stima definitiva, e non potendosi d’altro canto precludere all’espropriato – in applicazione dei principi costituzionali: Corte cost. n. 67/90 - il ricorso al giudice prima e indipendentemente dalla stima amministrativa. Ma l’azione in giudizio è comunque soggetta al regime delle preclusioni stabilit... _OMISSIS_ ...CRLF| A meno che non si pensi di denunciare la disciplina così sistematicamente ricostruita, per violazione degli artt. 3, 24, 42 Cost. Senza di che non sembra possano esservi spazi per un’applicazione diversa degli effetti della sentenza d’incostituzionalità, che, secondo i principi, trova la barriera dell’esaurimento dei rapporti, secondo il regime delle decadenze cui è subordinato per l’esercizio dei diritti.