La legittimità dall'art.5 bis DL 333/1992: la sentenza 348 del 24 ottobre 2007

Già la Corte di Cassazione nelle ordinanze con cui ha sollevato la questione di legittimità dell’articolo 5 bis ha posto l’accento sul protrarsi a tempo indeterminato di un criterio indennitario sorto da una situazione di emergenza economica e – fondamentalmente – da essa giustificato.

E questo (al di là della questione affrontata funditus dalla Corte circa la rilevanza nell’ordinamento interno dei principi CEDU, che esula dalla presente trattazione) è stato il leitmotif della sentenza 348 che ha dichiarato incostituzionale l’articolo 5 bis, nei primi due commi, nonché il corrispondente articolo 37, anch’esso nei primi due commi, del TUE. Cioè, essendo il criterio dichiaratamente provvisorio divenuto definitivo ad opera dell’art. 37 del DPR 8 giugno 2001, n. 327, dove è sparita la – per quanto formale – clausola di temporaneità, si è giunti a conferire sine die alla legislazione una inammissibile ... _OMISSIS_ ...ccezionalità.

La Corte Costituzionale, riprendendo concetti già espressi nella sentenza 283/1993, sostiene che l’adeguatezza dei criteri di calcolo dell’indennità di esproprio deve essere storicizzata in relazione al contesto istituzionale e giuridico esistente al momento del giudizio, e che né il criterio del valore venale, né alcuno dei criteri “mediati” possono avere in sé i caratteri dell’assolutezza e della definitività: la loro collocazione nel sistema e la loro compatibilità con i parametri costituzionali subiscono pertanto variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo.

Questo relativismo sembra però difficilmente conciliabile con il richiamo al plurisecolare, universale e immutabile principio del giusto prezzo parametrato al valore venale che emerge dalla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali nella lettura d... _OMISSIS_ ...trasburgo.

La Corte Costituzionale riconosce comunque che abbattimenti dell’ordine del 50, 30 o 24% rispetto al valore venale sono esagerati («il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà»), ma si ostina – avallando uno schema che, rispetto alla progrediente giurisprudenza della CEDU, appare di retroguardia –, a proclamare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato, in quanto l’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, mettendone in risalto la “funzione sociale”: «livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela... _OMISSIS_ ...iritti fondamentali previsti dalla Costituzione».

In verità, il concetto da ultimo espresso, in maniera così perentoria, nella maggior parte dei casi, in raffronto ai costi di realizzazione delle opere e ai costi indiretti burocratico-amministrativi delle procedure contrattuali ed espropriative, appare di fondamento assai dubbio, e sembra risolversi, nei fatti, in un mero accanimento contro il proprietario.

In ogni caso la Corte distingue, sulla scorta delle affermazioni della CEDU, tra espropri “isolati” per i quali sembrano esserci poche alternative al valore venale, e di «piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale», per i quali sono configurabili abbattimenti, come si sta profilando negli attuali progetti di legge.

La Corte Costituzionale, nel riferirsi a generiche esigenze di giustizia sociale, è pr... _OMISSIS_ ...are la rigidità con cui la Corte di Strasburgo intende i casi limite in cui l’indennità di esproprio può essere inferiore al pieno valore venale (giudicate possibili, come si è visto, nel contesto “d’un changement de régime politique et économique”, come in occasione della riunificazione delle due Germanie, della transizione dalla Monarchia alla Repubblica in Grecia, del cambiamento del sistema costituzionale verso il sistema democratico nei paesi ex-comunisti).

Se il legislatore cogliendo tale apertura si inventerà qualche altro marchingegno come il cinque bis, è evidente che la partita a Strasburgo non potrà dirsi conclusa.

In nome della relatività dei valori, la Corte arriva ad affermare che i principi CEDU sono forzabili (creando nuovi distinguo rispetto agli altri paesi europei): «esiste la possibilità di arrivare ad un giusto mezzo, che possa rientrare in quel “margine di apprezzamento”, all... _OMISSIS_ ...del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme CEDU, così come interpretate dalle decisioni della stessa Corte. Ciò è conforme peraltro a quella «relatività dei valori» affermata, come ricordato sopra, dalla Corte costituzionale italiana. Criteri di calcolo fissi e indifferenziati rischiano di trattare allo stesso modo situazioni diverse, rispetto alle quali il bilanciamento deve essere operato dal legislatore avuto riguardo alla portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire, pur sempre definite e classificate dalla legge in via generale».



« 5.1. – L’art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, prescrive, al primo comma, i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione per pubblica uti... _OMISSIS_ ... edificabili, che consistono nell’applicazione dell’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), «sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917».

L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento. Il secondo comma aggiunge che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell’espropriato, non si applica la riduzione di cui sopra. La norma censurata è stata oggetto di questione di legittimità costituzionale, definita con la sentenza n. 283 del 1993. Nel dichiarare non fondata la questione, questa Corte ha richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni, sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella sentenza n. 5 del 1980. |... _OMISSIS_ ...Quest’ultima pronuncia ha stabilito che «l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42, comma terzo, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare – non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perché ciò possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell’indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge.

Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all’espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene». Il principio del serio ristoro è violato, secondo tale pronun... _OMISSIS_ ...aquo;per la determinazione dell’indennità, non si considerino le caratteristiche del bene da espropriare ma si adotti un diverso criterio che prescinda dal valore di esso». 5.2. – L’effetto della sentenza da ultimo richiamata (e della successiva n. 223 del 1983) è stato quello di rendere nuovamente applicabile il criterio del valore venale, quale previsto dall’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di utilità pubblica) sino all’introduzione, nel 1992, della norma censurata.

A proposito di quest’ultima, la Corte, con la già ricordata sentenza n. 283 del 1993, ha confermato il principio del serio ristoro, precisando che, da una parte, l’art. 42 Cost. «non garantisce all’espropriato il diritto ad un’indennità esattamente commisurata al valore venale del bene e, dall’altra, l’indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisori... _OMISSIS_ ...re (in positivo) congrua, seria, adeguata».

Posto che, in conformità all’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, deve essere esclusa «una valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato», questa Corte ha ritenuto ammissibili criteri «mediati», lasciando alla discrezionalità del legislatore l’individuazione dei parametri concorrenti con quello del valore venale.

La Corte stessa ha tenuto a precisare che la «mediazione tra l’interesse generale sotteso all’espropriazione e l’interesse privato, espresso dalla proprietà privata, non può fissarsi in un indefettibile e rigido criterio quantitativo, ma risente sia del contesto complessivo in cui storicamente si colloca, sia dello specifico che connota il procedimento espropriativo, non essendo il legislatore vincolato ad individuare un unico criterio di determinazione del... _OMISSIS_ ...tà, valido in ogni fattispecie espropriativa».

Come emerge chiaramente dalla citata pronuncia, questa Corte, accanto al criterio del serio ristoro – che esclude la pura e semplice identificazione dell’indennità espropriativa con il valore venale del bene – ha pure riconosciuto la relatività sincronica e diacronica dei criteri di determinazione adottabili dal legislatore. In altri termini, l’adeguatezza dei criteri di calcolo deve essere valutata nel contesto storico, istituzionale e giuridico esistente al momento del giudizio. Né il criterio del valore venale (pur rimasto in vigore dal 1983 al 1992), né alcuno dei criteri «mediati» prescelti dal legislatore possono avere i caratteri dell’assolutezza e della definitività.

La loro collocazione nel sistema e la loro compatibilità con i parametri costituzionali subiscono variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzio... _OMISSIS_ ...o, che non possono restare senza conseguenze nello scrutinio di costituzionalità della norma che li contiene. La Corte ha concluso affermando: «anche un contesto complessivo che risulti caratterizzato da una sfavorevole congiuntura economica – che il legislatore mira a contrastare con un’ampia manovra economico-finanziaria – può conferire un diverso peso ai confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo. Questa essenziale relatività dei valori in giuoco impone una verifica settoriale e legata al contesto di riferimento nel momento in cui si pone il raffronto tra il risultato del bilanciamento operato dal legislatore con la scelta di un determinato criterio “mediato” ed il canone di adeguatezza dell’indennità ex art. 42, comma 3, della Costituzione . (...)

5.3. – La Corte rimettente ha posto in evidenza proprio la relatività delle valutazioni, che richiede di verificare nel tempo e nello spazio n... _OMISSIS_ ...to di equilibrio tra i contrastanti interessi costituzionalmente protetti. Si impongono pertanto due distinti approfondimenti: a) l’incidenza del mutato quadro normativo sulla compatibilità della norma censurata con la tutela del diritto di proprietà; b) il legame tra la contingente situazione storica (economica e finanziaria) esistente al momento della sentenza n. 283 del 1993 e l’esito del giudizio di legittimità costituzionale sulla stessa norma.

5.4. – Sul primo punto, si deve rilevare che l’art. 1 del primo Protocollo della CEDU è stato oggetto di una progressiva focalizzazione interpretativa da parte della Corte di Strasburgo, che ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti dalla stessa Corte incompatibili con la disciplina italiana dell’indennità di espropriazione. In esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino con... _OMISSIS_ ...fissato alcuni principi generali:
a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93);
b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato &l...