L’indennità nell’attuale sistema

Quello delineato nei precedenti paragrafi è il percorso all’esito del quale hanno visto la luce le attuali previsioni sull’indennità e sul suo criterio di determinazione, trasfuso nella versione originaria dall’art. 37 del Testo Unico, che prevedeva per le aree edificabili il criterio della semisomma del valore venale e del decuplo del reddito dominicale, con decurtazione del 40% se l’espropriato non acconsentiva alla cessione volontaria [53].

In virtù del regime del doppio binario, quindi, il criterio valido per le aree edificabili non è applicabile anche a quelle edificabili, in relazione alle quali si deve fare riferimento al criterio del valore agricolo medio. Questo criterio, tuttavia, nel 2011 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, secondo le considerazioni e con le conseguenze che verranno affrontati in chiusura di paragrafo.

Con la formalizzazione del sistema del doppio binario è stata completamen... _OMISSIS_ ...squo;affermazione di quella parte della giurisprudenza che riteneva possibile enucleare un tertium genus di aree, equiparabili a quelle agricole perché non edificabili, ma comunque non destinate alla coltivazione [54].

Si trattava, ad esempio, di cave, di stazioni di rifornimento di carburante, di terreni destinati allo sport. In conseguenza di questo irrigidimento del sistema, la giurisprudenza è intervenuta in chiave evolutiva ed estensiva sulla nozione di edificabilità, concetto che non poteva più essere limitato alla sola edilizia residenziale abitativa, ma necessitava di ampliarsi per poter ricomprendere anche tutte le ipotesi di trasformazione dei suoli tali da poter essere ricondotte alla nozione tecnica e economica di edificazione, e come tale assoggettata al regime autorizzativo [55].

Rimanendo indubbio che per le aree edificabili l’indennità vada parametrata la valore venale del bene, la Corte Costituzionale, con sentenza n.... _OMISSIS_ ...obre 2007 [56], ha dichiarato incostituzionali i primi due commi dell’art. 37 T.U., che sono stati poi sostituiti dall’art. 2, comma 89, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che prevede che l’indennità per le aree edificabili sia quantificata in misura pari al valore venale del bene, con riduzione del 25% nelle ipotesi in cui l’espropriazione sia finalizzata alla realizzazione di interventi di riforma economico-sociale [57].

L’indennità, invece, deve essere aumentata del 10% quando si addivenga all’accordo di cessione volontaria, ovvero quando la mancata conclusione della stessa sia dovuta a causa non imputabile al privato, ovvero ancora quando al privato venga offerta un’indennità provvisoria inferiore agli otto decimi dell’indennità determinata in via definitiva [58].

La Corte aveva deciso in tal senso poiché riteneva i commi impugnati in conflitto con l’art. 117, comma 1, Cost., per ... _OMISSIS_ ...n gli obblighi posti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dal suo Protocollo addizionale n. 1 [59].

Successivamente, con sentenza 22 dicembre 2011 n. 38, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del settimo comma dell’art. 37, che prevedeva che l’indennità venisse ridotta di un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dal cittadino ai fini del’imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell’indennità, nel caso in cui il valore dichiarato non risultasse conforme alla normativa e all’indennità determinata proprio ai sensi dell’art. 37.

Per l’espropriazione di un’area legittimamente edificata, l’Amministrazione dovrà parametrare l’indennità sul valore venale dell’immobile. Tuttavia, se emerge che la costruzione è stata totalmente o parzialmente realizzata in ... _OMISSIS_ ... assenza del permesso di costruire o dell’autorizzazione paesistica, l’indennità andrà commisurata tenendo conto dell’area di sedime solamente ovvero della sola parte di costruzioni realizzata legittimamente.

Se tra il proprietario della costruzione e il Comune è in corso una procedura per la sanatoria della costruzione illegittimamente realizzata, l’autorità espropriante dovrà – sentito il Comune – accertare la sanabilità della costruzione, ai soli fini della quantificazione dell’indennità.

Con riferimento al parametro del valore venale del bene, un’attenta dottrina ha precisato che il legislatore usa l’espressione come un improprio sinonimo del concetto di valore di mercato, probabilmente ispirandosi ai dicta dei giudici di Strasburgo, che per primi hanno dimostrato di non considerare interessante una distinzione sui due concetti. Il valore di mercato, infatti, potrebbe risentire della... _OMISSIS_ ...commerciabilità del bene immobile, che invece il concetto di valore venale non comprende [60].

Se l’area edificabile è utilizzata a scopi agricoli dal proprietario, il comma nono dell’art. 37 prevede che ad esso spetti anche un’indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La medesima indennità spetta anche al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, a causa del procedimento espropriativo, è costretto ad abbandonare il fondo o parte di questo; la condizione il riconoscimento dell’indennità aggiuntiva a tali soggetti è che essi abbiano coltivato o coltivino direttamente il terreno, con il lavoro proprio o dei familiari, per almeno un anno prima dell’espropriazione.

L’art. 36 riguarda l’espropriazione per la realizzazione di opere private di pubblica utilità che non rientrino nell’edilizia residenziale pubblica: per esse continua a val... _OMISSIS_ ... del valore venale pieno, come già anticamente sancito dalla legge fondamentale [61]. Analogamente dispone l’art. 38 per l’espropriazione delle aree legittimamente edificate, che stabilisce che l’indennità va determinata in misura pari al valore venale.

Con riferimento all’indennità nel caso di ablazione di un’area non edificabile, la Corte Costituzionale, con sentenza 10 giugno 2011, n. 181, è intervenuta a censurare i commi 2 e 3 dell’art. 40 [62].

Il comma 2 prevedeva che, se l’area non era effettivamente coltivata, l’indennità doveva essere commisurata al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalentemente praticata nella zona e al valore dei manufatti edilizi realizzati legittimamente [63].

Il comma 3 prevedeva invece che per l’offerta da formulare ai sensi del comma 1 dell’art. 20 (offerta di indennità formulata dal promotore dell’esp... _OMISSIS_ ...ontenuta nella lista dei beni da espropriare che egli è tenuto a redigere) e per la determinazione dell’indennità provvisoria si dovesse applicare il criterio del valore agricolo medio con riferimento al tipo di coltura in atto nell’area esproprianda.

Il richiamo qui era all’art. 41, comma 4, che recita che «nell’ambito delle singole ragioni agrarie, delimitate secondo l’ultima pubblicazione ufficiale dell’Istituto centrale di statistica, entro il 31 gennaio di ogni anno la commissione determina il valore agricolo medio, nel precedente anno solare, dei terreni, considerati non oggetto di contratto agrario, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati».

In tale pronuncia, i giudici hanno constatato che un sistema che commisura l’indennità di espropriazione per le aree agricole e per le aree non suscettibili di classificazione edificatoria ad un valore che prescinde dall’area d... _OMISSIS_ ...uo;ablazione e che trascura qualsiasi elemento valutativo relativo ai requisiti specifici del bene, non può non essere ritenuto illegittimo.

Infatti, esso trascura le caratteristiche conseguenti alla posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno [64], la modalità in cui la coltivazione è stata condotta e di tutti gli ulteriori elementi idonei ad incidere sul valore venale del suolo. Un siffatto sistema è connotato da un’astrattezza che elude la considerazione delle qualità effettive del bene e il legame ragionevole con il valore di mercato dell’oggetto dell’ablazione, in violazione sia della costante giurisprudenza nel nostro ordinamento sia della posizione tenuta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo [65].

A seguito della censura di illegittimità del criterio del valore agricolo medio, si è creato un vuoto su cui il legislatore non è più intervenuto e che la giurisprudenza ha dovuto cercare di colma... _OMISSIS_ ...ria. In particolare, si sono riscontrate sentenze in cui è stato ritenuto possibile, seppur in circostanze eccezionali, utilizzare il valore agricolo medio per ricavare una stima concreta del bene [66].

La Cassazione ha infatti stabilito che il valore venale del bene vada distinto dal valore agricolo medio, in quanto il primo è ancorato alle specifiche caratteristiche dell’area espropriata, tra le quali va annoverato il valore del soprassuolo dipendente dall’utilizzazione che, nello specifico, il titolare fa dell’area stessa [67].

I giudici ritengono possibile percorrere questa strada basandosi sulla considerazione, affermatasi già nella giurisprudenza consolidata antecedente alla pronuncia di illegittimità del criterio del valore agricolo medio, che a questo non si possa sommare il valore delle piante coltivate; pertanto, considerare il valore delle piante al valore agricolo medio vale di per sé ad identificare il valore... _OMISSIS_ ...e.

Questa impostazione non è stata però esente da aspre critiche da parte della dottrina [68] ed è auspicabile un intervento del legislatore così da evitare che la materia sia soggetta a criteri mutevoli ed incerti, stabiliti di sentenza in sentenza, in spregio al principio di certezza del diritto.

Il quadro che attualmente risulta, a seguito della sentenza n. 181, è il seguente: per le aree edificabili si deve fare riferimento al valore di mercato, ai sensi dell’art. 37 T.U.; per le aree non edificabili e coltivate si deve fare riferimento al valore agricolo di mercato, ai sensi dell’art. 40, comma 1,T.U.; per le aree non edificabili e non coltivate si deve fare riferimento al valore di mercato, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 2359/1865 [69].

Che ne è poi delle indennità aggiuntive? Si ricordi che esse sono di 4 tipi: quelle premianti volte ad incoraggiare e accelerare la conclusione del proced... _OMISSIS_ ...dirette a compensare un pregiudizio arrecato a categorie specifiche e particolari di espropriati; quella speciale che spetta ai fittavoli; quella a fronte della diminuzione permanente di valore di beni non espropriati [70]. Ciò che interessa in questa sede rammentare è che la sentenza n. 181/2011 ha dichiarato incostituzionale non il valore agricolo medio in sé, bensì il suo utilizzo quale criterio di determinazione dell’indennità.

Nel parere n. 29 di data 22 marzo 2012 della Corte dei Conti, Sezione Controllo del Friuli Venezia Giulia si chiarisce che il riferimento al valore agricolo medio quale criterio per il calcolo delle indennità aggiuntive deve ad oggi ritenersi valido; con riferimento alla determinazione del corrispettivo per la cessione volontaria del bene, il collegio riporta che non resta che utilizzare gli stessi criteri validi per la determinazione dell’indennità di espropriazione, cioè il valore venale del bene per le are... _OMISSIS_ ...li non coltivate e il valore agricolo effettivo per le aree non edificabili coltivate, senza però che sia più possibile applicare le maggiorazioni previste ai sensi dell’art. 45, comma 2, lettere c) e d).

Alla Corte dei Conti questa sembra l’unica via percorribile, in assenza di un intervento del legislatore successivamente alla sentenza n. 181/2011 [71].

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