Articolo 10-bis legge 241/1990: le osservazioni

1. Premesse


Le osservazioni degli istanti sono regolamentate principalmente dal secondo periodo dell’art. 10-bis, per il quale «entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti» .
Seguendo l’impostazione già adottata per la comunicazione dei motivi ostativi si può ricondurre il dettame norma... _OMISSIS_ ...truttura sintattica elementare e riconoscere che il legislatore si occupa di soggetto , predicato verbale , complemento oggetto e complemento di tempo , anche se non tutti questi elementi sono stati analizzati dalla dottrina. Diversamente dalla comunicazione , invece, con riferimento alle osservazioni il legislatore non detta alcun complemento di termine, dando per scontato che l’interlocutore degli istanti sia l’organo competente alla comunicazione, come individuato ... _OMISSIS_ ...do .
Analogamente a quanto riscontrato in relazione alla comunicazione, peraltro, alcuni effetti giuridici dell’atto in parola si ricavano dai due periodi successivi a quello principalmente dedicato alle osservazioni e quindi, segnatamente, dal terzo e dal quarto periodo .


2. Soggetto, predicato verbale e complemento oggetto


Alcuni elementi delle osservazioni, come anticipato, sono stati oggetto di scarsissima attenzion... _OMISSIS_ ...a dottrina.
Per quanto riguarda il profilo soggettivo, anzitutto, le osservazioni possono essere presentate dagli stessi «istanti» a cui fa riferimento il primo periodo dell’art. 10-bis, per cui si ripresenta il problema dell’esclusione dei controinteressati . Per altro verso, si noti che il legislatore si esprime in termini di «diritto» : secondo i primi commentatori, ciò avrebbe potuto riaprire la questione della situazione giuridica s... _OMISSIS_ ...lui che partecipa al procedimento . Tuttavia la dottrina successiva sembra essersi interessata di rado all’espressione usata dall’art. 10-bis . In ogni caso, l’espressa qualificazione della presentazione delle osservazioni in termini di diritto permette di escludere che la loro mancata presentazione possa essere valutata come acquiescenza nel giudizio d’impugnazione, come pure era stato paventato in dottrina .
Diversamente dalla comunicazione , la fo... _OMISSIS_ ...le osservazioni è prevista espressamente dall’art. 10-bis e, secondo alcuni Autori, il mancato rispetto di questo requisito è sanzionabile con «la loro mancata considerazione da parte dell’amministrazione procedente» .
Il contenuto delle osservazioni, che in generale tenderanno ad individuare dei «motivi idonei a legittimare una diversa conclusione del procedimento, in senso favorevole ai richiedenti» , si ritiene libero , ma dal contesto... _OMISSIS_ ...esume che esse devono necessariamente far riferimento «al thema delimitato dai motivi contenuti nella comunicazione» . Dal canto suo, la più recente giurisprudenza ha discutibilmente lasciato intendere che le osservazioni devono apportare un quid novum sul piano fattuale, non potendo limitarsi a nuove interpretazioni della normativa applicata dall’amministrazione . La dottrina peraltro si è talvolta attivata per tratteggiare delle ipotesi concrete di contenuto de... _OMISSIS_ ...i .
L’ultimo inciso del secondo periodo legittima infine gli istanti a corredare le loro osservazioni con documenti . Sul punto merita solo di essere osservato che, nonostante il tenore letterale della disposizione, «non vi sono ragioni per escludere che il provvedimento possa anche solo limitarsi alla produzione di documenti, senza predisporre alcuna osservazione scritta» .


3. Complemento di tempo: il termine di dieci giorni dal ri... _OMISSIS_ ... comunica-zione


Il diritto degli istanti di presentare le proprie osservazioni è costretto dall’art. 10-bis entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione: su questo elemento la dottrina si è soffermata molto più che sui precedenti - rilevandone anzitutto la brevità - e in alcune occasioni ha avuto modo di pronunciarsi anche la giurisprudenza amministrativa.
Una questione piuttosto dibattuta è stata, in particolare, la nat... _OMISSIS_ ... in esame. La dottrina maggioritaria sembra incline a ritenere che si tratti di un termine ordinatorio : di conseguenza, l’istante potrebbe presentare le osservazioni «fino al momento in cui l’amministrazione non ha comunicato il rigetto finale» e quest’ultima dovrebbe «accettare e valutare le osservazioni pervenute in ritardo» , a condizione che non sia stata ancora emessa la decisione e salvo forse un minor rigore nel valutare le osser... _OMISSIS_ ... . Sul punto si registra invero anche un orientamento di segno opposto, che ritiene perentorio il termine in parola : si tratta di un’impostazione forse più rigorosa, ma senz’altro minoritaria e non apprezzata dalla giurisprudenza .
Sotto altro profilo, la dottrina ritiene che il termine di dieci giorni non possa essere compresso dall’amministrazione . Viceversa, esso «sembra suscettibile di essere ampliato, in ambito regionale o locale, onde consent... _OMISSIS_ ...di difendersi in sede procedimentale con maggiore agio» , ma la giurisprudenza non sembra mai essersi addentrata in questa problematica .
Un aspetto che è stato oggetto di vaglio giurisprudenziale è invece la questio-ne dell’adempimento che, nel termine di dieci giorni, si richiede agli istanti. Sul punto è stata autorevolmente sostenuta un’interpretazione rigorosa, secondo la quale «i documenti debbono essere ricevuti dall’amministrazione entr... _OMISSIS_ ... dieci giorni dal ricevimento della comunicazione» , ritenendo peraltro possibile «che la ristrettezza del termine conduca la giurisprudenza ad interpretazioni meno rigide che equiparino la presentazione alla spedizione» . Ed invero, il percorso seguito dalla giurisprudenza è stato esattamente quello anticipato dalla dottrina, essendosi giunti dopo alcune incertezze ad affermare che il termine dettato per le osservazioni degli istanti va riferito «al momen... _OMISSIS_ ...ltro al responsabile del procedimento, non potendo eventuali ritardi o disguidi del servizio postale o dell’addetto al recapito ricadere su chi si avvale del mezzo di trasmissione» .
Meritano infine un cenno, per completezza, quelle autorevoli ma isolate voci dottrinali per le quali il termine in parola dovrebbe ritenersi da un lato «sospeso ove il privato abbia proposto istanza di accesso» e d’altro lato rinunciabile da parte degli istan... _OMISSIS_ ...e dell’ottenimento di un provvedimento più tempestivo» .


4. Effetti: la ripresa del decorso dei termini per concludere il procedimento e il problema dei termini rimanenti


La questione di ordine cronologico più discussa in dottrina e in giurispru-denza non riguarda tuttavia il termine di dieci giorni di cui al secondo periodo bensì l’interruzione dei termini per concludere il procedimento, dettata dal terzo peri... _OMISSIS_ ...art. 10-bis, il quale precisa altresì che essi «iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo» . Il problema riguarda la durata dei termini residui , la cui ripresa costituisce - assieme all’ampliamento del dovere motivazionale e all’eventuale riapertura dell’istruttoria - uno dei principali effetti della presentazione di osservazioni.
... _OMISSIS_ ...ale è particolarmente forte: la legge parla infatti di «interruzio-ne» e questa «comporta che il termine inizia a decorrere ex novo dalla fine del periodo interruttivo» , coerentemente con «il regime giuridico dell’interruzione dei termini, così come disciplinato (nell’ambito delle norme sulla prescrizione), dagli artt. 2941 ss. c.c.» .
All’indomani dell’entrata in vigore della norma è stato però sostenuto... _OMISSIS_ ...legislatore - a dispetto del dato testuale - intendeva in realtà introdurre una ipotesi di “sospensione”, ossia una parentesi temporale» . Una simile impostazione, tuttavia, è sembrata poco persuasiva alla dottrina successiva, che tende ha qualificare l’interruzione di cui all’art. 10-bis come interruzione in senso proprio , sulla base di una serie consistente di argomenti .
Dello stesso avviso è del resto la giurisprudenza maggioritaria, la q... _OMISSIS_ ...e dopo la comunicazione i termini decorrano ex novo e talvolta chiarisce in modo espresso che la comunicazione produce «l’effetto di interrompere (e non già sospendere) i termini del procedimento» . Non mancano comunque pronunce che assoggettano l’interruzione di cui all’art. 10-bis al regime proprio della sospensione , secondo un’impostazione meno rigorosa ma senz’altro più attenta alle esigenze di tempestività dell’azione amminist... _OMISSIS_ ...ue senza mai rinunciare a qualificare espressamente come interruzione la parentesi cronologica in esame.