L'occupazione illegittima di un fondo per scopi di pubblica utilità non può trasferire il bene alla P.A. né estinguere il diritto di proprietà vantato dal privato

PATOLOGIA - OPERA PUBBLICA - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - ABDICAZIONE - NON SUSSISTE

L'istituto dell'abdicazione, come vicenda giuridica che attribuisce direttamente il bene all’Amministrazione a fronte del versamento del controvalore, non può trovare ingresso nel nostro ordinamento. Ciò sarebbe possibile, astrattamente, solo all’esito di una vicenda traslativa, che nulla ha a che vedere con l’istituto della rinuncia e che assume i contorni di una fattispecie complessa di natura contrattuale; inammissibile tuttavia, laddove tesa a poggiarsi su una pronuncia giudiziaria che accerti la cessione del bene dal privato alla P.A..

La legge - nel prevedere una specifica disciplina della fattispecie - non attribuisce rilevanza ad una dichiarazione unilaterale del proprietario: in base all’art. 42 bis, l’Amministrazione diventa proprietaria solo ove ritenga di esercitare motivatamente il suo potere di acquisizione. L... _OMISSIS_ ...i basa tutto sul principio (più volte ribadito dalla CEDU) per il quale - in assenza di un formale atto di acquisizione, emesso in applicazione di una norma di legge - il bene illegittimamente occupato va restituito al suo proprietario.

Nel caso di una domanda giudiziale volta al risarcimento del danno - pari al controvalore della res - di “rinuncia abdicativa” non può tecnicamente parlarsi, perché una tale rinuncia implica la perdita del proprio diritto, mentre la domanda giudiziale comporterebbe semmai una rinuncia “condizionata” alla pronuncia del giudice che liquidi il risarcimento del danno, ed il cui evento è comunque giuridicamente precluso, poiché - per il principio della divisione dei poteri posto a base dell’art. 42 bis tues -, solo l’Amministrazione e non il giudice amministrativo può valutare “gli interessi in conflitto” e decidere se restituire il terreno ovvero acquisirlo.

Allo stato att... _OMISSIS_ ...o positivo la occupazione illegittima di un fondo per scopi di pubblica utilità, seguita dalla effettiva realizzazione di opere riconosciute di pubblica utilità, non solo non produce ex se, a favore della Amministrazione che ha occupato il fondo, l’acquisizione della proprietà dell’opera e del fondo sul quale l’opera insiste, ma neppure può essere all’origine della estinzione del diritto di proprietà vantato dal privato sul fondo oggetto di occupazione, ancorché nel frattempo questi abbia manifestato l’intenzione di volervi “abdicare”. Non si comprende quale logica possa giustificare il fatto che al decreto di acquisizione sanante si attribuisca la capacità di trasferire la proprietà, se non per la ragione che il privato proprietario non ne perde mai la proprietà.

Ove una rinuncia “abdicativa” al bene illegittimamente occupato fosse possibile, le amministrazioni pubbliche si troverebbero esposte al rischio... _OMISSIS_ ...spondere un risarcimento commisurato al valore venale del bene occupato anche nei casi in cui il fondo stesso e l’opera che su di esso insiste non siano più rispondenti a “scopi di pubblico interesse”, poiché l’obbligo di corrispondere un tale risarcimento verrebbe in tal caso a dipendere unicamente dalla illegittima occupazione del fondo da parte della amministrazione e dalla unilaterale reazione del privato, prescindendo totalmente da valutazioni afferenti l’utilità pubblica del bene.

La possibilità di esercitare la rinunzia abdicativa alla proprietà immobiliare non può essere desunta in via interpretativa da norme che ne disciplinano casi specifici, dalle quali semmai si dovrebbe ricavare che il legislatore ha voluto ammettere solo ipotesi tipiche; né essa si può evincere, in maniera chiara, dagli artt. 1350, comma 1, n. 5 e 2643, comma 1, n. 5, cod. civ. che disciplinano la forma della rinunzia traslativa e bilaterale al dirit... _OMISSIS_ ..., e non abdicativa unilaterale. Neppure l’art. 827 cod. civ. contiene alcun riferimento alla rinunzia abdicativa a diritti immobiliari e segnatamente alla rinunzia al diritto di proprietà o agli atti e fatti giuridici che possono aver dato luogo alla esistenza di beni immobili privi di proprietario. La possibilità che un privato possa unilateralmente rinunciare alla proprietà del bene immobile illegittimamente occupato dalla p.a., acquisendo il diritto ad ottenere un risarcimento commisurato al valore venale di esso, anche a prescindere dalla adozione di un decreto di acquisizione non retroattiva, deve escludersi alla luce della disciplina imperativa contenuta nell’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 cit.. Inoltre, detta possibilità va esclusa anche sulla base della ulteriore considerazione di ordine generale per la quale, in caso contrario, il risarcimento del danno da perdita della proprietà conseguirebbe da un comportamento volontario posto in essere discrezionalme... _OMISSIS_ ...tario medesimo, che quindi non sarebbe direttamente ricollegabile al contegno illecito imputato alla p.a..

Sono indiscutibili le difficoltà ricostruttive che determina l’istituto della rinuncia abdicativa, con riguardo ad aspetti a esso correlati, ma non secondari, quali la sorte dei diritti reali parziali o delle garanzie reali sui beni rinunziati, e le difficoltà di trascrizione non tanto della rinunzia (ove effettuata attraverso un atto unilaterale scritto), quanto della successiva acquisizione al patrimonio dello Stato, ritenuto un acquisto a titolo originario. L’accettazione generalizzata dell’istituto rischia, inoltre, di portare a conseguenze inique, tutte le volte in cui riguardi un terreno divenuto oneroso per il proprietario (necessità di disinquinamento o di prevenzione del rischio frane), con concrete possibilità di fare gravare sulla collettività oneri conseguenti a comportamenti indebiti di privati. Le varie disposizioni del co... _OMISSIS_ ...considerazione delle quali viene generalmente tratta l’esistenza dell’istituto (art. 1350 c.c., art. 2643 c.c.) in realtà sono poco indicative, e ben potrebbero essere lette con riferimento alle specifiche ipotesi in cui la rinunzia a un diritto immobiliare è espressamente prevista e disciplinata, e non costituire indice dell’esistenza generalizzata dell’istituto; l’art. 827 c.c. poi sembra una norma di chiusura - di applicazione assolutamente eccezionale - di un ordinamento che non tollera la possibilità di beni immobili privi di proprietario.

La prospettazione secondo la quale il domanda di risarcimento configurerebbe la cd. rinunzia abdicativa della proprietà del terreno, da parte dell’originario proprietario, è difficilmente percorribile, per un preliminare ostacolo processuale, in quanto - in violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunziato - comporterebbe inevitabilmente la sostituzione della... _OMISSIS_ ...indicata in ricorso, con la sostanziale modifica della domanda risarcitoria proposta. È poi pacifico che, quand’anche ammessa, la rinunzia a una proprietà immobiliare deve essere fatta ad substantiam con atto scritto. Su tale indiscutibile presupposto, come è possibile ricavare tale rilevante volontà - di porre in essere un negozio di rinunzia abdicativa a una proprietà immobiliare - attraverso una procura alla lite per un giudizio incoato per una richiesta risarcitoria, sul presupposto della già avvenuta perdita di una proprietà immobiliare?

La rinunzia abdicativa di un diritto determina la sua incondizionata perdita (con un iato logico, se non temporale, rispetto al suo riacquisto da parte di altro soggetto), e non certo la sua conversione nell’equivalente monetario del suo valore; e poi non si vede veramente attraverso quale meccanismo tale equivalente monetario possa trasformarsi in obbligo risarcitorio in capo all’amministrazione che ut... _OMISSIS_ ...no, seppur illecitamente.

Uno dei perni sui quali si fonda la possibilità di rinunziare a un diritto di proprietà su un immobile è costituito dalla previsione contenuta all’art. 827 c.c., in forza della quale si evita che il bene abbandonato sia privo di proprietario, rientrando ex lege nel patrimonio dello Stato. Ma se così è, di tale rinunzia non se ne avvantaggia, neppure indirettamente, l’ente che occupa il terreno, sul quale ha realizzato un’opera pubblica - tranne il caso in cui coincida con lo Stato; tale ente però si trova, in conseguenza dell’unilaterale atto di rinunzia del privato, irragionevolmente gravato di un obbligo risarcitorio, pur continuando a essere nella condizione di un indebito occupante di un terreno altrui.

Non possono sottacersi le indiscutibili difficoltà ricostruttive che determina l’istituto della cosiddetta rinuncia abdicativa, con riguardo ad aspetti a esso correlati, ma non second... _OMISSIS_ ...orte dei diritti reali parziali o delle garanzie reali sui beni rinunziati, e le difficoltà di trascrizione non tanto della rinunzia (ove effettuata attraverso un atto unilaterale scritto), quanto della successiva acquisizione al patrimonio dello Stato, ritenuto un acquisto a titolo originario. L’accettazione generalizzata dell’istituto rischia, inoltre, di portare a conseguenze inique, tutte le volte in cui riguardi un terreno divenuto oneroso per il proprietario (necessità di disinquinamento o di prevenzione del rischio frane), con concrete possibilità di fare gravare sulla collettività oneri conseguenti a comportamenti indebiti di privati. Peraltro non può non rilevarsi che le varie disposizioni del codice civile in considerazione delle quali viene generalmente tratta l’esistenza dell’istituto (art. 1350 c.c., art. 2643 c.c.) in realtà sono poco indicative, e ben potrebbero essere lette con riferimento alle specifiche ipotesi in cui la rinunzia... _OMISSIS_ ...mmobiliare è espressamente prevista e disciplinata, e non costituire indice dell’esistenza generalizzata dell’istituto; l’art. 827 c.c. poi sembra una norma di chiusura - di applicazione assolutamente eccezionale - di un ordinamento che non tollera la possibilità di beni immobili privi di proprietario. Emergono poi incongruenze logiche: la rinunzia abdicativa di un diritto determina la sua incondizionata perdita (con un iato logico, se non temporale, rispetto al suo riacquisto da parte di altro soggetto), e non certo la sua conversione nell’equivalente monetario del suo valore; ai sensi dell’art. 827 c.c., il bene abbandonato rientra nel patrimonio dello Stato e non in quello del soggetto che utilizza il bene. È poi pacifico che, quand’anche ammessa, la rinunzia a una proprietà immobiliare deve essere fatta ad substantiam con atto scritto. Nel caso di azione risarcitoria, è evidente che manca una valida esternazione della volontà di ri... _OMISSIS_ ...iritto immobiliare, nelle necessarie forme di legge. Infine non serve a nulla essendoci l'acquisizione sanante.

Nei casi contemplati dall’art. 42-bis, primo e secondo comma, d.p.r. n. 327/2001, in base all’attuale quadro normativo l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione “sine titulo” e di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, restituendo l’immobile al legittimo titolare dopo aver demolito quanto ivi realizzato, atteso che la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato costituisce un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto e come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà: trasferimento che può dipendere, infatti, solo da un formale atto di acquisizione dell’Amministrazione, mentre deve escludersi che il diritto alla restituzione possa essere limitato da altri atti estintivi (rinunzia... _OMISSIS_ ...vi, che dir si voglia) della proprietà o da altri comportamenti, fatti o contegni.

Nell’ipotesi dell’utilizzazione senza titolo di un dato bene per scopi di pubblico interesse, il trasferimento della proprietà del predetto bene non può collegarsi all’unilaterale volontà del privato di rinunciare al proprio diritto, anche là dove si consideri siffatta volontà implicita nella richiesta di liquidazione del danno commisurato alla perdita definitiva della disponibilità del bene in questione. Infatti, tre sono le strade che la P.A. può seguire per pervenire alla legittima apprensione del bene illegittimamente occupato: a) il contratto, mediante l’acquisizione del consenso della controparte; b) il provvedimento, da intendere come riedizione del procedimento espropriativo, con le garanzie conseguenti; c) il procedimento di sanatoria disciplinato dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

Non possono sottacersi le indiscutibili ... _OMISSIS_ ...struttive che determina l’istituto della rinunzia abdicativa, con riguardo ad aspetti a esso correlati, ma non secondari, quali la sorte dei diritti reali parziali o delle garanzie reali sui beni rinunziati, e le difficoltà di trascrizione non tanto della rinunzia (ove effettuata attraverso un atto unilaterale scritto), quanto della successiva acquisizione al patrimonio dello Stato, ritenuto un acquisto a titolo originario. L’accett...