Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive previste dal d.P.R. 327/2001 nell’ambito dell’espropriazione legittima

Ebbene, in sede di acquisizione coattiva sanante l’interessato dovrebbe avere diritto, a rigore, anche tutte queste indennità e maggiorazioni aggiuntive. Questo, ovviamente, in omaggio al principio di simmetria, il quale trova un limite solamente nelle opere private, proprio perché in tale ipotesi le maggiorazioni ed indennità aggiuntive non spettano neppure in caso di espropriazione legittima.

Ma il condizionale è d’obbligo. Nonostante la dottrina tenda a condividere questa conclusione, infatti, la prassi giurisprudenziale, anche con la complicità di uno dei passaggi più discutibili della sentenza costitu... _OMISSIS_ ...i generali

Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive che possono trovare applicazione nell’ambito dell’espropriazione legittima di aree edificabili sono essenzialmente quattro.

Con un certo grado di approssimazione, esse si possono ritenere sostanzialmente speculari rispetto ad analoghe previsioni riferite alle aree inedificabili.

Ve n’è una, tuttavia, che acquista connotati particolari ed è la maggiorazione per la cessione volontaria: solo se si tratta di aree edificabili, infatti, essa non solo non si ritiene abrogata, ma anzi può operare, in determinati casi, anche in mancanza della cessione volontaria. E conviene iniziare da questa fattispecie, sia considerando la sua ... _OMISSIS_ ... o inaccettabilità dell’indennità provvisoria

La maggiorazione prevista dal comma 2 dell’art. 37 trova applicazione in tre distinte ipotesi: «Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva». In tutti questi casi, l’indennità di espropriazione legittima di aree edificabili deve essere maggiorata del 10%.

Si tratta di una triplice previsione che, nel suo complesso, «mira ad incentivare la definizione del procedimento espropriativo in... _OMISSIS_ ... in effetti, che l’accordo di cessione permette all’espropriato di conseguire, semplicemente accettando l’indennità provvisoria, la specifica maggiorazione del 10% prevista anche da altra norma del testo unico. Questo potrebbe indurre l’amministrazione ad offrire somme irrisorie (disincentivandone l’accettazione immediata) o addirittura a porre in essere comportamenti più o meno scorretti per ostacolare la cessione bonaria. Nel rammentare la maggiorazione anche nel capo dedicato alla «entità dell’indennità di espropriazione» pertanto, il legislatore ha paragonato alla cessione bonaria (che è il fine perseguito in via diretta) le due ipotesi in cui la parte pubblica l’ha di fatto impedita, con il chiaro intento di sanzionarla per tale co... _OMISSIS_ ...(la maggiorazione in caso di accordo di cessione), sia delle due norme accessorie (le sanzioni per gli ostacoli provenienti dalla parte pubblica). In pratica, l’articolato percorso disegnato dal legislatore per indurre l’amministrazione a comportamenti virtuosi, con tanto di sanzioni in caso di inadempimento, funziona soltanto laddove l’autorità espropriante abbia agito legittimamente, mentre nell’ipotesi dell’occupazione illegittima e successiva acquisizione sanante il legislatore sembra aver perso interesse per la ricerca del consenso del privato, rinunciando per l’effetto a sanzionare l’amministrazione che l’abbia ostacolato.

È evidente, tuttavia, che il mancato richiamo di questa maggioraz... _OMISSIS_ ...uo;amministrazione deve mettere in conto anche quel 10% in più (perché la sua erogazione dipende e deve dipendere esclusivamente dalla volontà dell’espropriato, addirittura con sanzioni per le autorità esproprianti che cercano di intromettersi), in sede di acquisizione coattiva sanante la stessa amministrazione sa che non la dovrà corrispondere mai: né se c’è stata accettazione, né se essa è stata impedita offrendo un’indennità provvisoria irrisoria o in altro modo. È un evidente risparmio, insomma, per la pubblica amministrazione che agisce illegittimamente e questo non è conforme al principio di simmetria.

Eppure si tratta di una decisione consapevole del nostro legislatore. Infatti l’art. 37 d.P.R. 327/2001 è oggetto di rinvio diretto da ... _OMISSIS_ ...P.R. 327/2001) e la corrobora con due sanzioni accessorie, è uno dei capoversi chiaramente esclusi.

Ora, se il legislatore del 2011 (come già auspicato in altra sede) avesse omesso qualunque riferimento all’art. 37, l’interprete avrebbe potuto riconoscere al privato, con semplice applicazione del principio di simmetria, anche questa posta indennitaria, in misura pari al 10% del valore venale del bene. E questo senza neanche troppa fatica: si tratta infatti di una somma che l’amministrazione deve necessariamente mettere in conto nell’espropriazione legittima e che deve corrispondere a semplice richiesta dell’espropriato, per cui non v’è ragione che la risparmi in sede di indennizzo da acquisizione sanante.

Vicever... _OMISSIS_ ...si è occupata della questione ha sbrigativamente negato la maggiorazione in parola, anche in appello.

Assai condivisibilmente, quindi, le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno ritenuto di inserire questa problematica fra le censure di illegittimità costituzionale sottoposte alla Corte costituzionale.

Ma la Consulta, com’è noto, ha rigettato tutte le censure formulate dalla Corte di cassazione, coinvolgendo nel rigetto cumulativo anche quelle che (come la presente) avrebbero forse meritato qualche riflessione in più.

La censura, in particolare, viene rigettata per due ragioni: da un lato perché la maggiorazione, nell’ambito dell’indennità di esproprio, non ha applicazione generalizzata ; dall’altro p... _OMISSIS_ ...a.

La valorizzazione della maggiorazione del 10% prevista dall’art. 42-bis, in primo luogo, convince poco anche la stessa Consulta, che menziona questa previsione quasi ad colorandum.

In effetti, tale maggiorazione ha già molte altre funzioni, che proprio non consentono di addossarle anche quella di compensare la mancanza di una maggiorazione prevista solo per l’indennità di esproprio. E infatti la Corte costituzionale fa leva principalmente sull’altra motivazione, ossia sull’applicazione non generalizzata dell’art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001.

Ma anche questa traiettoria argomentativa, come detto, non risulta del tutto convincente. In punto di fatto è vero che la maggiorazione in parola non si applica... _OMISSIS_ ...alizzata, deve essere sempre messa in conto dall’autorità espropriante.

Nell’ambito dell’esproprio legittimo, invero, l’incremento indennitario di cui si discute è assolutamente indisponibile alla parte pubblica: se l’espropriato lo vuole, tale incremento deve essere pagato. E si tratta di una regola così ferrea che sono previste specifiche sanzioni per l’eventualità in cui l’amministrazione non collabori a tal fine.

Stante la sentenza costituzionale n. 71/2015, invece, nell’ambito dell’acquisizione coattiva sanante questo 10% non dovrà essere mai versato. Il vantaggio per l’amministrazione che acquisisce ai sensi dell’art. 42-bis è dunque evidente: in sede di espropri... _OMISSIS_ ... Si badi peraltro che il risparmio di cui si discute opera persino laddove l’autorità espropriante abbia commesso uno dei fatti sanzionati dalla seconda parte della norma, offrendo un’indennità provvisoria irrisoria o impedendo in altro modo (ad esempio omettendo qualsiasi offerta) la cessione bonaria con indennità maggiorata. In questi casi si sconfina nell’assurdo: se l’espropriazione è legittima, l’amministrazione viene sanzionata; se invece degenera in occupazione, con acquisizione coattiva sanante ai sensi dell’art. 42-bis, la sanzione viene meno.

È evidente che la Consulta, in questo come in altri passaggi, non ha adeguatamente valorizzato il principio di simmetria fra l’indennità di esproprio e l’indennizzo ex ... _OMISSIS_ ...e alla Consulta (ossia la pretesa irrilevanza, nell’ambito dell’art. 42-bis, della dichiarazione di pubblica utilità), hanno dedicato ben poco spazio alle altre censure, anche se già evidenziate dalla dottrina (come la censura di cui si discute, che riflette una perplessità già prospettata, ad esempio, nella nostra prima monografia sull’argomento).

Si può soltanto riportare, in senso apparentemente contrario, un isolato arresto del TAR Salerno che sembra riconoscere la maggiorazione del 10% di cui all’art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001. Considerando che si tratta di una sentenza successiva alla pronuncia della Consulta, il principio affermato appare molto coraggioso, anche per il diritto riferimento al principio di simmetria. Nel leggere le ... _OMISSIS_ ...quo;indennità di esproprio, anche in ragione della simmetria con l’art. 42-bis e della maggiorazione del 10% qui espressamente prevista, senza dunque porsi (come sarebbe stato auspicabile) in aperta controtendenza rispetto alla Consulta ed alla giurisprudenza amministrativa maggioritaria.

Insomma, rebus sic stantibus non sembra vi sia più margine per ritenere che l’acquisizione coattiva sanante di un’area edificabile comporti la maggiorazione del 10% di cui all’art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001, sia perché è uno dei pochi commi dell’art. 37 che l’art. 42-bis non richiama, sia perché tale scelta di politica legislativa, evidentemente consapevole, è stata ritenuta immune da censure di legittimità costituzionale.

|... _OMISSIS_ ...valorizzazione del principio di simmetria, in sede di rigetto della censura di illegittimità costituzionale riguardante l’art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001, sembra aver spiegato effetti anche con riguardo ad altre maggiorazioni ed indennità aggiuntive previste nell’ambito dell’indennità di esproprio ma non importate nell’art. 42-bis.

A tal fine viene soprattutto in rilievo l’indennità che l’ultimo comma dell’art. 37 riconosce al proprietario che coltiva l’area edificabile nonché ad alcuni coltivatori non proprietari : tutti questi soggetti, se espropriati legittimamente, hanno diritto ad un’indennità ulteriore, commisurata al VAM del tipo di coltura effettivamente praticato.

Ora, è davvero molto... _OMISSIS_ ...antaggio. Il principio di simmetria con l’indennità di esproprio, pertanto, richiede a gran voce che il VAM sia riconosciuto anche a quei coltivatori che vi hanno diritto in sede di espropriazione legittima.

Eppure la giurisprudenza amministrativa che si è occupata della questione ha reiteratamente negato di poter estendere la previsione anche all’indennizzo ex art. 42-bis, e con pluralità di motivazioni: dapprima perché oggi quel VAM aggiuntivo non avrebbe più senso e più recentemente per asserita impossibilità di importare una previsione riguardante l’indennità di esproprio.

Ora, la prima linea argomentativa (definita “discutibilissima” in dottrina) sarebbe di per sé estensibile anche all’indennità di ... _OMISSIS_ ...uo;indennità di esproprio, l’ha riconosciuta anche dopo l’incostituzionalità del VAM. È dunque più appropriata la seconda linea, ma essa comunque non è condivisibile, perché trascura che la previsione di un incremento indennitario nell’ambito dell’indennità di esproprio si può ed anzi si deve estendere, per il noto principio di simmetria, anche all’indennizzo ex art. 42-bis. Né ovviamente si può ritenere che il fatto che l’occupazione sia risalente costituisca ragione sufficiente per negare questi emolumenti (che pure, come giustamente nota la dottrina, costituisce un motivo pratico molto ricorrente per negare le indennità aggiuntive, soprattutto ai non proprietari).

In ogni caso, è difficile non pensare che, se la Consulta avesse va... _OMISSIS_ ...nche l’indennità maggiorata per esborso fiscale ingiustificato. È noto infatti che l’acquirente di un terreno edificabile che ha precedentemente versato, per quel trasferimento, un’imposta superiore all’indennità di esproprio, ha diritto di ottenere la differenza dall’autorità espropriante. La fattispecie, per vero, è abbastanza rara anche nell’ambito dell’espropriazione legittima. Ad avviso di chi scrive, ad ogni modo, una richiesta di questo tipo dovrebbe essere accolta anche nell’ambito dell’acquisizione coattiva sanante, anche se questo richiede una decisa valorizzazione del principio di simmetria, che invece sino ad oggi non ha goduto di particolare fortuna nell’ambito delle maggiorazioni ed indennità aggiuntive.

... _OMISSIS_ ... previste per le aree edificabili trovano tendenziale corrispondenza nella speculare ipotesi di espropriazione legittima di area inedificabile, segnatamente in caso di proprietario coltivatore, di coltivatore non proprietario, di esborso fiscale ingiustificato e di cessione volontaria.

L’art. 42-bis omette di richiamare anche questi emolumenti, ma una giurisprudenza amministrativa particolarmente illuminata non ha mancato di riconoscerne almeno qualcuno.

Ciò vale in particolare per l’indennità aggiuntiva prevista a favore del fittavolo, che è stata ammessa dal TAR Veneto. Si tratta però di una pronuncia depositata appena qualche mese dopo l’entrata in vigore della nuova norma e dunque ben prima della sentenza costituzional... _OMISSIS_ ...della Cons...