Il canone per l’occupazione del suolo pubblico (COSAP)

Il canone per l’occupazione del suolo pubblico:
a) genesi normativa

Il canone per l’occupazione del suolo pubblico si configura come un corrispettivo dovuto per l’uso esclusivo del suolo.

Il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche è stato istituito dall’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997, che ha previsto come sia le province sia i comuni abbiano potestà regolamentare in materia di canone per l’occupazione del suolo pubblico.

All’interno del regolamento devono infatti essere fissati – in via astratta – tutti i criteri inerenti le procedure di rilascio della concessione, la classificazione delle categorie di importanza dei vari spazi pubbli... _OMISSIS_ ...e di agevolazioni in materia di canone (il Decreto Legislativo indica finalità politiche ed istituzionali, ma nulla vieta, nella più ampia discrezionalità, che il comune o la provincia possano stabilire ulteriori agevolazioni).

Tale articolo è stato successivamente modificato dall’art. 31, comma 20 della legge n. 448/1998, che ha inserito la possibilità – per il Comune e la Provincia – di escludere il pagamento della Tosap e di assoggettare lo spazio pubblico al pagamento del Cosap, «in sostituzione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche». In altre parole, solo con la legge n. 448/1998 si è stabilita la coesistenza del canone e della tassa per l’occupazione del suolo pubblico, in via alternativa tra loro.
Ul... _OMISSIS_ ...rsquo;ente concedente (il Comune o la provincia) gode di un’ampia discrezionalità.


b) La natura


Secondo la Giurisprudenza, il canone risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta, nel caso di occupazione abusiva, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, cosicché esso è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all’uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo.

Presupposto dell’applicazione del canone, pertanto, non è tanto l’esistenza di un provvedimento formale di concessione, bensì l’esistenza di un’occupazione del suolo pubblico.

I... _OMISSIS_ ...bbligato a pagarne il corrispettivo in favore dell’ente proprietario. Si badi che l’obbligazione di pagamento del canone sorge – mi si passi il termine – ipso jure, per il solo fatto che un soggetto stia limitando l’uso di un suolo pubblico alla collettività.

Recentemente, in tal senso, infatti, il T.A.R. Campania ha avuto modo di precisare che la previsione del pagamento del canone C.O.S.A.P. per la proiezione di una mantovana sul suolo pubblico è illegittima «qualora lo spazio di proprietà pubblica (o comunque destinato ad uso pubblico) non sia sottratto alla sua destinazione naturale e non vi sia intralcio al passaggio pedonale, alla circolazione dei veicoli o comunque all’utilizzo da parte della collettività».

... _OMISSIS_ ...tiva privata: l’obbligazione di corrispondere il canone nasce non con l’accertamento, ma con l’occupazione del demanio pubblico, con o senza titolo; ed il diritto al canone e la sua determinazione non possono essere oggetto di rinuncia.


c) I criteri per la determinazione: l’art. 63 e il regolamento comunale


Abbiamo accennato poco sopra che i criteri a cui deve attenersi il regolamento (comunale o provinciale) per la determinazione dei canoni dovuti per l’occupazione del suolo pubblico sono indicati analiticamente dall’art. 63 del D.Lgs. n. 446/1997.
Il regolamento deve stabilire in primo luogo il livello di importanza delle varie strade, aree e spazi pubblici comunali e deve contenere l’indicaz... _OMISSIS_ ...;occupazione stessa. Infine, occorre specificare quali sono i coefficienti moltiplicatori, ma riferiti solo a specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni nell’area data, anche in relazione alle modalità di occupazione.

La Giurisprudenza ha avuto modo di affermare che «è illegittimo l’aggiornamento dei coefficienti moltiplicatori dei canoni dovuti per l’occupazione del suolo pubblico se non risulta che sia stata svolta una qualunque attività istruttoria per scegliere come classificare le strade e gli spazi pubblici da dare in concessione e quali nuovi valori ad essi attribuire, avendo riguardo anche a eventuali nuovi e ulteriori sacrifici che si impongono ai cittadini, per via delle limitazioni d’uso che si ricollegano alle conc... _OMISSIS_ ...dei canoni per la classificazione del valore delle aree, in quanto tale possibilità viene «esclusa dalla normativa, che ammette solo la rivalutazione sulla base dell’esame delle specifiche attività esercitate, tenendo conto delle modalità di occupazione».

In altre parole, quando gli enti proprietari del suolo pubblico intendano modificare i coefficienti moltiplicatori (previsti solo per l’esercizio di specifiche attività), dovranno intraprendere un vero e proprio procedimento amministrativo, che preveda un’istruttoria ed eventualmente una riclassificazione delle strade e degli spazi pubblici. Qualora non venga seguito tale iter amministrativo e procedurale, allora le nuove previsioni saranno illegittime per contrasto con la normativa di principi... _OMISSIS_ ...to alla possibilità di concessione del suolo pubblico, che deriva dall’insieme della disciplina legislativa in materia: infatti, si può agevolmente sostenere che non esiste, per un qualsiasi soggetto privato, un vero e proprio diritto all’uso esclusivo, anche temporaneo, del bene pubblico. Quanto al “se” concedere o meno un uso particolare del bene demaniale, va riconosciuta un’ampia discrezionalità all’Amministrazione, che deve ritenersi non limitata ai soli casi dei divieti preliminarmente individuati in sede di approvazione, da parte del Consiglio comunale, del piano delle occupazioni di suolo pubblico. Pertanto, i divieti al rilascio delle occupazioni di suolo pubblico nel territorio comunale imposti da un atto generale (quale lo specifico piano dell... _OMISSIS_ ...onale in relazione a concrete situazioni, pur non direttamente contemplate dalla predetta deliberazione, che necessitano di una valutazione comparativa tra le diverse esigenze pubbliche e private.

Recentemente, poi, il T.A.R. Toscana ha sostenuto che – posto che lo spazio pubblico costituisce risorsa limitata – la Pubblica Amministrazione è chiamata a «selezionare specifici interessi e categorie, cui attribuire la possibilità di installarvi “dehors”. Tale scelta selettiva rientra nella discrezionalità amministrativa sconfinando nel merito, trattandosi di scelte di fondo adottate dall’Amministrazione nel governo della cosa pubblica, e possono essere sindacate in sede giudiziaria solo a fronte di evidenti travisamenti o sintomi di irragionev... _OMISSIS_ ...uo;esercizio di un’ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti della stessa non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree da occupare, ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi dell’occupazione, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico, architettonico, paesaggistico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti»

Ad ogni buon conto, dunque, l’ente concedente il suolo pubblico gode di ampia discrezionalità nelle scelte legate alle concessioni: scelte che, proprio in quanto discrezionali, sono sottratte ad ogni sindacato di legittimità se non ... _OMISSIS_ ...se per il rilascio di ogni tipo di concessione per l’occupazione del suolo pubblico.


d) I rapporti con il canone ex art. 27 codice della strada


Occorre a questo punto un’ulteriore precisazione: abbiamo visto come anche l’art. 27 del codice della strada vada a disciplinare le concessioni relative alle strade e il canone per l’occupazione di questi particolari beni demaniali, affermando, al comma 7, in via del tutto generale, che «la somma dovuta per l’uso o l’occupazione delle strade e delle loro pertinenze può essere stabilita dall’ente proprietario della strada in annualità ovvero in unica soluzione».

Sussiste pertanto il problema di rapportare gli oneri dovuti per l’oc... _OMISSIS_ ...bene, la Giurisprudenza ha affermato che l’art. 63 del D.Lgs. n. 446/1997 non ha un effetto immediato di abrogazione dell’art. 27 del codice della strada, che è – si può dire – speciale rispetto alla normativa generale contenuta nell’art. 63, posto che l’art. 27 si riferisce solo alla specifica ipotesi dell’occupazione delle strade quale particolare categoria di beni demaniali. Si ritiene pertanto che «l’art. 63 nella sostanza ha un’efficacia assorbente per cui, se un Comune (o una provincia, n.d.a.) riscuote già altri canoni previsti dalla legge come quello di cui all’art. 27 del D.Lgs. n. 285/1992, gli stessi debbono essere portati in detrazione rispetto alla misura complessiva del canone come risultante dall’applica... _OMISSIS_ ...nel caso in cui l’erogazione di particolari e diversi servizi giustifichi la riscossione di ulteriori somme».

Ciò significa che è escluso il cumulo tra il canone Cosap e il c.d. canone ricognitorio previsto dall’art. 27 del codice della strada: diversamente opinando, infatti, l’ente proprietario della strada otterrebbe il pagamento di due corrispettivi per la stessa occupazione del bene demaniale. Si badi che la giurisprudenza consente comunque il pagamento di ulteriori somme rispetto al Cosap qualora queste siano giustificate dall’erogazione di «particolari e diversi servizi».

A ciò si ricollega il comma 3 dell’art. 63 in commento, il quale afferma che «il canone è determinato sulla base della tariffa di ... _OMISSIS_ ...olo e del sottosuolo, che non siano, a qualsiasi titolo, già posti a carico delle aziende che eseguono i lavori. Per la determinazione della tassa prevista al comma 1 relativa alle occupazioni di cui alla lettera f) del comma 2, si applicano gli stessi criteri ivi previsti per la determinazione forfetaria del canone. Dalla misura complessiva del canone ovvero della tassa prevista al comma 1 va detratto l’importo di altri canoni previsti da disposizioni di legge, riscossi dal comune e dalla provincia per la medesima occupazione, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi».
La giurisprudenza amministrativa ha interpretato questa norma di chiusura come una sorta di imposizione del tetto massimo degli importi dovuti a titolo di oneri per l’occupazione del suo... _OMISSIS_ ...D.Lgs. n. 446/1997, l’importo del COSAP e, per i casi che interessano, della TOSAP ad esso equiparata, rappresenta una sorta di tetto massimo degli importi dovuti dal concessionario occupante il suolo pubblico, il T.A.R. Lombardia ha sostenuto che «il canone ricognitorio a carico del concessionario di uso o attraversamento della sede stradale e delle relative pertinenze ex art. 27 codice della strada, che non è stato come tale abolito, perché nulla dicono le norme in tal senso, potrebbe certo essere istituito e imposto dall’ente concedente, ma solo fino a concorrenza del COSAP, o della TOSAP, dovuti».


e) La prescrizione


La questione della prescrizione del canone per l’occupazione del suolo pubblico è invero dibatt... _OMISSIS_ ...eriodiche di cui all’art. 2948, nn. 1, 1 bis e 3 c.c., in quanto assolve alla funzione di compensare medio tempore, per tutta la durata dello stato di indisponibilità del bene pubblico, il detrimento dato dal suo mancato godimento in favore della collettività. Da ciò discende che – posto che il canone è assimilabile ad una obbligazione di tipo indennitario, collegato ad un’ipotesi tipica di responsabilità della pubblica amministrazione per atti legittimi – il diritto alla riscossione del Cosap è sottoposto all’ordinaria prescrizione decennale, che rimane collegata al compimento di ciascun anno di occupazione; e che perciò decorre dal giorno in cui ha termine la relativa annualità ovvero l’occupazione stessa ove antecedente alla scadenza dell’anno.|... _OMISSIS_ ... in cinque anni «tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi» (n. 4), in quanto la norma si riferisce alla sola fattispecie in cui da un unico rapporto giuridico derivino obbligazioni con scadenza periodica non superiore ad un anno. Non può infatti applicarsi tale disposizione in tutti i casi in cui da un unico provvedimento derivino tanti rapporti autonomi, aventi durata annuale (o inferiore) e ciascuno con apposito indennizzo da pagarsi in un’unica soluzione.

Può essere peraltro utile precisare che è jus receptum nella giurisprudenza della Corte di legittimità che «la prescrizione breve di cui all’art. 2948 n. 4 c.c. trova applicazione nel caso in cui da un unico rapporto giuridico derivino obbligazioni con scadenz... _OMISSIS_ ...raquo;.

Nello stesso senso, numerose sono le pronunce della Corte di Cassazione con riguardo all’esclusione della c.d. prescrizione breve. In quelle riportate di seguito, si fa particolare riferimento al regolamento Cosap del Comune di Milano, che all’art. 24 prevede la prescrizione quinquennale del diritto dell’utente al rimborso di quanto indebitamente pagato per il titolo considerato. Prendendo spunto da questa previsione, la Corte di Cassazione ha più volte affermato che «l’importo preteso dal Comune di Milano a titolo di Cosap non andava pagato periodicamente ad anno o in termini più brevi, mancando pertanto, in concreto, i presupposti per l’applicazione del termine di cui alla previsione dell’art. 2948 n. 4 c.c. D’a... _OMISSIS_ ...derato, ma nulla dispone in merito alla prescrizione delle pretese del Comune; e, del tutto arbitraria si rivela, perché priva di qualsiasi referente logico o normativo, l’assimilazione, alla prima, della seconda situazione».

Nello stesso senso e più recentemente, la Suprema Corte, in assenza di un preciso riferimento normativo, ha escluso la prescrizione breve (sulla base dell’interpretazione a contrario dell’art. 24 del Regolamento del Comune di Milano) ed ha ritenuto il canone Osap non assimilabile ad un canone locatizio, dal momento che «il canone Osap, a differenza del canone locatizio, trova titolo in diversi e specifici provvedimenti autorizzativi (e non in un unico provvedimento, fonte dell’obbligazione, assimilabile al contratto ... _OMISSIS_ ...F|
Pertanto, il pagamento del canone per l’occupazione del suolo pubblico soggiace al termine di pagamento ordinario.
Secondo un altro, speculare, orientamento, la prescrizione del diritto al pagamento del Cosap è di tipo breve, ossia quinquennale, in quanto il canone in commento, sebbene privo di natura tributaria, è invece assimilabile al corrispettivo previsto per le locazioni e, comunque, ...