La natura giuridica delle somme liquidate alla vittima di un’occupazione pubblicistica abusiva: risarcimento o indennità

La natura giuridica delle somme liquidate alla vittima di un’occupazione pubblicistica abusiva è stata oggetto in passato di letture divergenti, variamente oscillanti fra una tesi risarcitoria ed una contrapposta tesi indennitaria. Occorre dunque chiarire in via introduttiva che cosa si intenda per risarcimento e cosa invece per indennizzo.



Il risarcimento del danno è un istituto che viene in rilievo, a rigore, in caso di atto connotato da illiceità, cioè contrario alle regole dell’ordinamento giuridico e per questo ingiusto. Affermare (come fa la tesi risarcitoria) che una fattispecie obbliga al risarcimento del danno, in altre parole, equivale ad affermare che è tipicamente contra ius.


Laddove un pregiudizio... _OMISSIS_ ...a una fattispecie lecita, invece, non si parla di risarcimento, bensì di “indennizzo” o di “indennità”. Per trovarne conferma non occorre andar troppo lontani, essendo sufficiente soffermarsi sulla legittima espropriazione per pubblica utilità: essa infatti cagiona senz’altro un pregiudizio all’espropriato, ma non è certo contra ius, dal momento che l’ordinamento giuridico la contempla e la disciplina. Di conseguenza, il danno che il privato soffre in seguito all’esproprio non dovrà essere risarcito, bensì indennizzato, come confermato dalla normativa vigente, anche di rango costituzionale. Pertanto, sostenere (come fa la tesi indennitaria) che le partite monetarie previste dall’art. 42bis sono propriamente ... _OMISSIS_ ...ifica attribuire all’azione amministrativa una connotazione intrinsecamente lecita.
La qualificazione di quella somma di denaro non è priva di effetti.


La prima conseguenza dell’adesione all’una o all’altra impostazione è ovviamente sul piano morale. Infatti, mentre la teoria risarcitoria attribuisce al nostro intero istituto un preciso giudizio di riprovazione, la teoria indennitaria lo assume per definizione come moralmente neutro. Ciò potrebbe essere irrilevante in un teorico contesto (che oggi sarebbe del tutto anacronistico) di assoluta “irresponsabilità regia”, ossia in un ordinamento privo di autorità deputate a criticare il legislatore. A parte la responsabilità politica, tuttavia, il nostro legislator... _OMISSIS_ ...e tenuto a rispettare i vincoli costituzionali e sovranazionali, cosicché l’affermazione (per vero abbastanza paradossale) per il quale un intero istituto di diritto positivo è contra ius significa esporlo a rischio di eliminazione, vuoi per mano della Consulta, vuoi per mano della Corte EDU.
Sul piano più strettamente operativo, poi, la qualificazione giuridica della fattispecie incide sul termine di prescrizione delle pretese monetarie dell’interessato. Infatti il solo risarcimento si prescrive nel termine di cinque anni, cosicché la riqualificazione dell’introito privato in termini di indennizzo consente (in caso di operatività della prescrizione) di recuperare l’ordinario (e ben più lungo) termine decennale.


Un altro... _OMISSIS_ ...qualificazione giuridica dell’indennizzo concerne il riparto di giurisdizione. Secondo una regula iuris ormai consolidata, infatti, il risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’esercizio del potere è rimesso al giudice amministrativo : la qualificazione in termini di risarcimento pertanto, devolve senz’altro le relative questioni, anche di pura quantificazione, al TAR ed al Consiglio di Stato. Il diritto all’indennizzo invece, è un diritto soggettivo che rimane devoluto al giudice ordinario anche nelle materie soggette a giurisdizione esclusiva, come espressamente specificato dal codice del processo amministrativo.

Nell’ambito della teoria risarcitoria e della teoria indennitaria, infine, le somme di cui si discute risultano... _OMISSIS_ ...rincipi differenti. Invero, se si tratta di un risarcimento del danno, che ha funzione di riparare ad un illecito, la contropartita monetaria deve essere tale da neutralizzare integralmente il pregiudizio sofferto dalla vittima dell’illecito stesso : da ciò discende il divieto imperativo di qualunque abbattimento (che sarebbe irragionevole, perché consoliderebbe il vantaggio dell’autore dell’illecito) e da ciò deriva altresì la rivalutazione necessaria delle poste liquidate con riferimento al passato (perché una certa somma può perdere potere di acquisto, cosicché, se non rivalutata, non è in grado di neutralizzare le conseguenze del fatto). Se si tratta di un indennizzo, viceversa, la fonte dell’obbligo non è la necessità di riparare doverosam... _OMISSIS_ ...o ingiusto, bensì la semplice volontà legislativa: da ciò consegue che la neutralizzazione totale del pregiudizio non è strettamente obbligata e che non trova applicazione alcun principio di necessaria integralità.

Ma la dipartita di tale ultimo principio, a ben vedere, lascia il posto ad un altro, che in certi casi può essere anche più severo. Trattandosi di un indennizzo, in effetti, è difficile sottrarsi ad un confronto con il principale indennizzo previsto dal d.P.R. 327/2001, ossia l’indennità di esproprio. Invero, anche se si tratta di due indennizzi differenti, è evidente che l’indennizzo da acquisizione coattiva sanante non può essere inferiore all’indennità da espropriazione legittima: se il primo (per assurdo) fosse inferior... _OMISSIS_ ... infatti, all’autorità espropriante potrebbe convenire (almeno dal punto di vista strettamente economico) occupare abusivamente e poi sanare l’abuso, piuttosto che espropriare legittimamente, e questo è un risultato assolutamente inaccettabile, così come rilevato anche in dottrina ed in giurisprudenza. Anche se all’indennizzo non si applica il principio di integralità del risarcimento, pertanto, il vuoto è colmato da un altro parametro fondamentale, al quale possiamo attribuire, con la più attenta giurisprudenza, la denominazione di principio di simmetria (rispetto all’indennità di esproprio ).
Ed è con particolare attenzione a questi riflessi pratici che ci accingiamo ad esplorare la natura giuridica delle poste monetarie previste dall... _OMISSIS_ ...is.


La tesi risarcitoria tradizionale ed i suoi oppositori

Nei regimi antecedenti all’art. 42bis, la somma di denaro che l’amministrazione doveva corrispondere al privato come contropartita per l’acquisizione del bene illegittimamente occupato è stata quasi costantemente qualificata in termini di “risarcimento del danno”.


In effetti, nel regime dell’espropriazione sostanziale l’impiego dell’espressione “risarcimento del danno” affondava le radici nella celeberrima sentenza Bile, che stigmatizzava duramente le occupazioni illegittime sottoposte alla sua attenzione: in questo risalente arresto si legge infatti che «va confermata (e sottolineata con vi... _OMISSIS_ ... illecita del comportamento della pubblica amministrazione che occupi illegittimamente un fondo privato e vi costruisca un’opera pubblica, modificando radicalmente la struttura del bene e impedendo al proprietario l’esercizio della facoltà di godimento». Se, dunque, l’occupazione illegittima costituisce un atto illecito, la qualificazione della contropartita in denaro in termini di risarcimento viene d...


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