L’oggetto dell’espropriazione: opera pubblica e opera di pubblica utilità

Il potere espropriativo concepito dal Testo Unico si rivolge verso beni immobili o altri diritti relativi all’immobile, che si rendano necessari per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità.

I beni immobili sono definiti dal codice civile come il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo, come mulini, bagni e altri edifici galleggianti, quando sono saldamente assicurati alla riva o all’alveo e sono destinati ad esserlo in modo permanente per la loro utilizzazione [1].

La formulazione dell’art. 1 del Testo Unico è ampia, così da poter comprender... _OMISSIS_ ...nunciato sull’espropriazione del diritto del conduttore di un immobile di proprietà di un Comune, che l’aveva concesso in locazione [2].

Nell’ipotesi in cui venga espropriato il solo diritto minore, il privato ne perde la titolarità, ma mantiene comunque la proprietà dell’immobile. Al contrario, l’espropriazione del diritto di proprietà travolge tutti gli altri diritti relativi; l’art. 34 Testo Unico stabilisce che, una volta trascritto il decreto di esproprio, tutti i diritti che potevano essere fatti valere sul bene oggetto di espropriazione potranno essere fatti valere solamente sull’indennità riconosciuta a fronte dell’ablazione del bene.

La disciplina dell’espropriazione del Testo Unico non comprende ... _OMISSIS_ ...bili.

Del resto, è stato osservato che la procedura prevista dal D.P.R. 327/2001 male si sarebbe prestata all’applicazione anche ai beni mobili, perché troppo duttile: per privare un cittadino di un bene mobile sarebbe necessaria una disciplina più stringete e connotata da carattere di esclusività [3].

Non deve trarre in inganno il fatto che una grande parte delle disposizioni sull’ablazione utilizzi prevalentemente il termine “proprietario” quale sinonimo del termine “espropriato”: infatti, le norme si preoccupano di individuare la posizione alla quale il nostro ordinamento ricollega il godimento più ampio, ma non intendono escludere diritti diversi dalla proprietà. In tali casi si deve estendere per analogia anche al tito... _OMISSIS_ ...ca utilità, per delineare i cui significati si deve ancora fare ricorso alla classificazione operata dalla legge fondamentale, oltre che alle successive specificazioni di dottrina e giurisprudenza, a cui si va ora a fare riferimento per definire i due concetti [5].

L’opera pubblica è caratterizzata dall’elemento soggettivo dell’appartenenza allo Stato o altro ente pubblico, dall’elemento oggettivo dell’essere il risultato immediato di un’attività materiale che ne abbia comportato la durevole modificazione e dall’elemento teleologico di essere destinata a soddisfare gli interessi generali della collettività. Si tratta di un’opera che verrà fruita dalla generalità dei consociati, come può essere una scuola o una strada.

... _OMISSIS_ ...ubblica. Appartengono a questa categoria anche le opere appartenenti ai privati, poiché l’utilizzo dell’aggettivo “pubblica” non è di per sé sufficiente ad escludere che il potere espropriativo sia esercitato al fine della realizzazione di un’opera privata, laddove questa venga dichiarata di pubblica utilità.

Questa distinzione, in realtà, ad oggi non ho più senso di essere rimarcata, poiché l’art. 1 del Testo Unico ha equiparato in tutto le due categorie, assoggettandole ad un procedimento espropriativo unificato.

Il comma 2 dell’art. 1 T.U. prevede espressamente la possibilità che l’espropriazione venga promossa anche quando non si realizzi un’opera nuova, ossia non vi sia una trasformazione vera e propri... _OMISSIS_ ...uizione del bene stesso da parte della collettività.

Analogamente, si potrebbe trattare della conservazione di un’opera già esistente, quando fosse necessario consentirne la fruizione da parte della collettività ovvero garantirne un utilizzo conforme ai principi di economia o decoro o tutela ambientale o archeologica e così via; è chiaro il riferimento alla realizzazione di zone verdi o di aree protette o di rilevanza artistica o culturale.

Questa precisazione ha posto fine a molti dubbi interpretativi che sul punto erano nati nel vigore della previgente disciplina, nella quale non si chiariva se il potere espropriativo si potesse riferire anche ad attività diverse dalla materiale esecuzione di un’opera pubblica.

Si tratta d... _OMISSIS_ ...eria. Tuttavia, il legislatore equipara alla realizzazione di un’opera anche la semplice acquisizione di beni immobili o di loro insiemi, senza che su di essi vengano eseguiti lavori, qualora sia necessaria una modifica di destinazione d’uso coattivo degli immobili, tale da permetterne una fruizione che più e meglio risponde all’interesse pubblico.

Richiamando la definizione di immobili data dal codice civile e riportata all’inizio del paragrafo, si desume che è possibile espropriare un bene immobile costituito da un edificio esistente e su cui non sia necessario compiere alcun lavoro nuovo o di ristrutturazione, ma eventualmente solo qualche intervento meramente conservativo. Allo stesso modo, si possono espropriare boschi, giardini o spiagge, al fi... _OMISSIS_ ...tenere che la formulazione dell’art. 1, comma 2, T.U. sia finalizzata ad attribuire rilevanza giuridica ai fini dell’espropriazione anche all’universalità di immobili o mista. L’art. 816 del codice civile la definisce come la pluralità di cose che appartengono alla stessa persona e hanno una destinazione unitaria. La dottrina già da tempo ormai ritiene che sia necessario andare oltre all’interpretazione letterale del testo codicistico, ammettendo anche altri tipi di universalità, costituite da soli immobili ovvero miste di beni immobili e di beni mobili.

La considerazione che sta alla base dell’orientamento in analisi è la possibilità di comprendere nel concetto di opera di pubblica utilità anche la destinazione all’utilizzo della c... _OMISSIS_ ... un loro insieme consenta di ritenere che i beni singolarmente considerati debbano necessariamente essere immobili, ma che l’insieme di beni possa essere composto tanto da immobili quanto da immobili misti ad universalità di mobili.

L’esempio portato è quello dell’espropriazione di una biblioteca: l’edificio è un bene immobile ed è indispensabile all’utilizzazione pubblica, tuttavia l’insieme dei volumi accede necessariamente all’edificio, in quanto è tale elemento a qualificare la pubblica utilità della destinazione dei volumi alla fruizione collettiva [8].