Il sistema indennitario nella legge fondamentale del 1865

NATURA GENERALE E VOCAZIONE ESPANSIVA DELLA NORMATIVA.

Per più di un secolo lo statuto delle espropriazioni per p.u. si è incentrato sulla legge 2359 del 1865, conosciuta come Pisanelli, e quanto alla disciplina dell’indennità, sulla regola enunciata dall’art. 39, per la quale “Nei casi di occupazione totale, la indennità dovuta all'espropriato consisterà nel giusto prezzo che a giudizio dei periti avrebbe avuto l'immobile in una libera contrattazione di compravendita”; mentre il successivo art. 40 ha previsto l’ipotesi di espropriazione parziale, disponendo che “… l'indennità consisterà nella differenza tra il giusto prezzo che avrebbe avuto l'immobile avanti l'occupazione, ed il giusto prezzo che potrà avere la residua parte di esso dopo l'occupazione”.

Questa normativa, fin dalle prime applicazioni fu gratificata come avente carattere “fondamentale e generale” non solo per la c... _OMISSIS_ ...ecificità della regolamentazione di tutti i settori e gli istituti della espropriazione, quale più non si è ripetuta in nessuna delle numerose leggi successive (fino al TU); ma anche e soprattutto per la sua insuperata latitudine applicativa sotto ogni profilo: da quello relativo alla tipologia dell’espropriazione che può derivare da leggi che la disciplinano in linea generale, o da disposizioni speciali, a quello del suo oggetto quale delineato dalla stessa legge, che potendo consistere secondo l’art. 1 nell’esproprio sia di “beni immobili” che “di diritti relativi ad immobili” (nei medesimi termini l’art. 1 TU), ne impone l’applicazione indifferentemente alla categoria di provvedimenti ablativi destinati a privare completamente il proprietario del godimento del suo immobile, così come a quella analoga di provvedimenti aventi la funzione di comprimerne solo parzialmente il diritto reale attraverso l’impo... _OMISSIS_ ...itù per l’esecuzione di opere di pubblica utilità; che ne costituisce oggi fattispecie applicativa sempre più ricorrente per alcune categorie di esse, come le opere stradali o ferroviarie. Anche perché l’asservimento, qualunque ne sia il contenuto, risulta conveniente sia per i proprietari cui lascia pur sempre intatta l’appartenenza del bene, sia per le amministrazioni esproprianti, cui consente notevoli risparmi di spesa per l’evidente minor valore del diritto reale acquisito rispetto alla proprietà piena, da ricomprendere nell’indennizzo: perciò da calcolare soltanto in una frazione percentuale di quello.

I relativi principi prescindono poi, dalla fonte legislativa dell’espropriazione che può essere statale, o (soprattutto dopo l’avvento della nostra Costituzione) regionale, e sono invocabili qualunque sia la destinazione (oggi legale) del bene – edificabile, non edificabile o edificato- ed anche nell... _OMISSIS_ ...i il fondo sia composto da più appezzamenti aventi destinazioni diverse; e risultano, infine, indifferenti alla natura, alla consistenza ed alla sua utilizzazione in concreto, perciò spaziando dall’ipotesi estrema in cui si trovi allo stato di relitto inutilizzabile e/o inaccessibile, a quella -peculiare di numerose espropriazioni parziali- in cui abbia assunto la natura di mera area residua, o per converso mantenuto maggiore estensione e valore della porzione ablata. Così come resta del tutto ininfluente la sua situazione funzionale di pertinenza o di immobile comunque accessorio, o ancora che abbia perduto l’originaria natura per essere la sua area di sedime inglobata nella costruzione di un fabbricato.

Proprio questi caratteri hanno indotto la giurisprudenza costituzionale e quella di legittimità, in occasione dell’avvenuta abrogazione o (il più delle volte) della declaratoria di incostituzionalità delle numerose leggi successiv... _OMISSIS_ ...sato criteri indennitari diversi (soprattutto riduttivi) da quelli fondati dalla legge 2359 del 1865 sulla corrispondenza dell’indennizzo al valore in comune commercio dell’immobile, ad enunciare la regola, che il sistema della legge fondamentale assumeva rango generale ed era applicabile tutte le volte in cui il legislatore non lo avesse esplicitamente sostituito con provvedimenti rispondenti a particolari finalità di pubblico interesse; Sicché, venuti meno per qualsiasi ragione detti provvedimenti, non poteva dubitarsi del suo persistente vigore, perché la legge era stata soltanto derogata nelle parti investite dalla disciplina speciale. Laddove, ai sensi dell’art. 15 disp. legge in generale, l’abrogazione si produce soltanto per espressa dichiarazione del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti, o ancora perché la nuova regola l’intera materia. E d’altra parte, nella materia ablativa la sopravveni... _OMISSIS_ ...eggi (ivi compresa la più nota legge 865 del 1971) ne ha di regola, disciplinato soltanto singoli settori o istituti determinati, senza privare di efficacia la legge fondamentale 2359, rimasta in vigore come normativa generale con riferimento ad ogni tipologia di procedimento ablativo per la realizzazione di opere di pubblica utilità: e perciò idonea a riespandersi ed a riprendere vigore pur nelle fattispecie derogate in qualunque ipotesi di cessazione di efficacia delle disposizioni legislative che avevano introdotto la deroga.



INDENNITÀ PER I SUOLI NON EDIFICABILI.

Essendo l'indennità di esproprio, nell’ottica di questa legge, deputata a rappresentare l’intero valore dell’immobile derivante dalle sue caratteristiche naturali, economiche e giuridiche, che il proprietario ne ritrarrebbe se decidesse di porlo sul mercato ex art. 39, e quindi a tener luogo del bene espropriato rilevante (soltanto) in senso ogg... _OMISSIS_ ...sa onde garantire e rendere effettiva detta funzione, ha ritenuto di completarne finalità e contenuto attraverso il successivo art. 43 che consente di includervi anche il valore delle costruzioni, piantagioni e migliorie esistenti sul fondo, (a meno che non risultino eseguite al solo scopo di conseguire, un'indennità maggiore: c.d. migliorie opportunistiche). Con l’introduzione, quindi, di un parametro che, seppure aggiuntivo ed eventuale, è divenuto determinante soprattutto con riguardo ai terreni agricoli, allorché nei decenni successivi se ne è enucleata la categoria, in quanto ha permesso l’affermarsi di una concezione composita seppur sempre unitaria, dell’indennizzo, costituito non soltanto dal valore del suolo, ma pure di quanto si è reso necessario per garantirne la conservazione ed aumentarne la funzionalità: e quindi di tutte le opere che, senza creare distinte entità, ne hanno determinato con situazioni o trasformazioni varie un incremento qu... _OMISSIS_ ...escendone in modo durevole la produttività e la capacità di reddito, come i dissodamenti, le colmature, gli scavi, le spietrazioni, gli argini , i prosciugamenti e soprattutto, i fabbricati rurali (per gli immobili aventi tale natura) insistenti su di esso.La cui presenza è stata ininterrottamente valorizzata dalla giurisprudenza, mediate l’imposizione, al riguardo, di un’alternativa ineludibile per la quale: a) ove i manufatti in questione costituiscono pertinenza del terreno agricolo su cui insistono in quanto non sono fonti di utilità diretta, ma solo strumentale, per essere volti al miglior godimento del fondo stesso che costituisce il bene principale e l'oggetto dell'attività agricola, l'indennità prevista per l'ablazione -qualunque ne sia il criterio di stima, anche riduttivo- deve tenere necessariamente conto dei fabbricati rurali (salva diversa specifica regolamentazione legislativa); b) ove, invece, la costruzione sia dotata di autonomia funzionale r... _OMISSIS_ ...o, il giudice deve aggiungere all’indennizzo, calcolato comunque in base al suo valore agricolo, quello della costruzione ex art. 43 della legge; che in tale caso costituisce, dunque, un quid pluris rispetto al controvalore in senso stretto del solo terreno (agricolo): perciò applicato perfino quando lo stesso è stato assoggettato al meccanismo di calcolo previsto dalle disposizioni della legge 865 del 1971.

L’importanza di questo parametro aggiuntivo ne ha comportato la sopravvivenza fino al T.U. sulle espropriazioni appr. con d.p.r. 327 del 2001, che non soltanto lo ha mantenuto e riprodotto nell’art. 32, 2° comma, ma lo ha considerato espressamente quale componente fondamentale del criterio di stima dell’indennità di aree (legalmente) non edificabili effettivamente coltivate (art. 40, 1° comma): anche in forza di tale previsione, sfuggito alla declaratoria di incostituzionalità (Cap.12 § 3 e 18 § 1 e 2) .
... _OMISSIS_ ...correttivo di maggior rilevanza per il proprietario è sicuramente quello contenuto nel menzionato art. 40 della legge del 1865 (ora art. 33 del T.U.) -che ho approfondito nel precedente Ebook sulla espropriazione suddetta, cui si rinvia- il quale dispone che in caso di espropriazione parziale la determinazione dell'indennizzo va effettuata in termini di differenza tra il valore originario del bene espropriato e quello assunto dopo l'ablazione: così ricomprendendo nella stima non più solo il valore venale del fondo espropriato, ma anche il deprezzamento subito dalla porzione residua derivata dalla parziale ablazione. Ciò sempreché ricorra la duplice condizione che: a) quest’ultima sia intimamente collegata con quella espropriata da un vincolo strumentale ed obiettivo, tale da conferire all'intero immobile unità economica e funzionale; b) il distacco di una parte di esso influisca oggettivamente (con esclusione, quindi di ogni valutazione soggettiva) in modo n... _OMISSIS_ ...arte residua. E la giurisprudenza di legittimità, anche a sezioni unite, non ha mancato di avvertire che detto criterio denominato “differenziale” abbraccia l'intera diminuzione patrimoniale subita dal proprietario e nel contempo esaurisce tutti i danni che traggono origine dall'espropriazione, nonché dalla previsione dell'opera pubblica o dall'esercizio della pubblica funzione o del pubblico servizio cui l'opera stessa risulti destinata: da quelli minimi derivanti da singoli esborsi, a quelli inerenti alla interclusione del fondo ovvero alla perdita della sua destinazione edificatoria.



ESPROPRIAZIONI ILLEGITTIME.

Si è osservato da più parti che il legislatore del 1865, con grande lungimiranza -che ha permesso di superare anche le concezioni ideologiche degli anni 60’ e 70’- ha considerato il sacrificio dell’espropriato circoscritto esclusivamente alla perdita coattiva del suo diritto reale, perc... _OMISSIS_ ...erlo anche alla determinazione del relativo compenso, né consentirne una misura inferiore al controvalore del bene ablato in nome della sua inerenza ad una funzione pubblica. In tal modo si è iscritto a pieno titolo -anticipandone l’interpretazione oggi dominante- nei due precetti dell’art. 42 Costit. la cui funzione non è soltanto quella di consentire e regolare la vicenda traslativa della proprietà privata per motivi di interesse generale dal suo titolare ai pubblici poteri, bensì -e contestualmente- quella di collegare al relativo sacrificio autoritativo la necessità del pagamento di un “congruo indennizzo”: e quindi di imporre una obbligazione di tale specifica natura, contrapposta alla sottrazione del diritto dominicale, volta a rimediare allo squilibrio patrimoniale determinatosi in conseguenza del suo sacrificio e della definizione autoritativa del nuovo assetto reale del bene in termini favorevoli all’amministrazione espropria... _OMISSIS_ ...LF| Questa lettura della normativa costituzionale è stata ripresa e riproposta dalla giurisprudenza di legittimità a partire dal 1983, in occasione dell’affermarsi delle espropriazioni illegittime c.d. appropriative o acquisitive, avendo la Cassazione, con l’avallo della Corte Costituzionale sostenuto che l’ordinamento consente agli enti pubblici che hanno realizzato l’opera prevista dalla dichiarazione di p.u. senza decreto di esproprio, soltanto di risolvere il conflitto di interessi in merito alla situazione dominicale del nuovo compendio fondo-opera pubblica, dando la prevalenza per ragioni di pubblico interesse a quello dell’amministrazione espropriante alla sua conservazione; ma subito riequilibrando in positivo il sacrificio del proprietario attraverso la previsione in suo favore, pur essa ricollegata all’art. 42 costit., di un indennizzo di natura risarcitoria, sostitutivo dell’intero valore dell’immobile irreversi... _OMISSIS_ ...ttogli. Il quale, essendo finalizzato ad attribuirgli l’integrale ristoro del pregiudizio sofferto, restava incentrato proprio sui criteri della legge Pisanelli: perciò divenuti il fondamento della disciplina anche delle espropriazioni illegittime (ed oggi perfino della c.d. acquisizione sanante ex art. 42 bis TU: cfr. Cap.21 § 5). Ciò è valso soprattutto per la categoria dei terreni inedificabili e/o agricoli, già allora contrapposta a quella dei suoli con vocazione e...