Gli accordi integrativi e gli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo (art. 11 Legge 241/1990)

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE --> ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90

Il verbale di una riunione, che contenga una specifica descrizione del contenuto delle decisioni a conclusione ed una definizione condivisa dell’assetto degli interessi e sia stato debitamente sottoscritto da tutti gli intervenienti, è un atto valido ed efficace ai sensi dell’art. 11 L. n. 241/1990 nei confronti delle amministrazioni pubbliche, delle società e dei privati partecipanti.

La persistenza, nell’ambito di un rapporto convenzionale di lottizzazione, di un potere discrezionale dell’ente pubblico non vale di per sé ad escludere che atti amministrativi aventi rilievo nel procedimento di esecuzione dell’accordo e normalmente incidenti su inte... _OMISSIS_ ...interesse legittimo pretensivo, ma anche mediante applicazione diretta della disciplina dell’inadempimento del contratto.

In caso di inadempimento, della parte lottizzante o del suo avente causa, dell’obbligo di eseguire le prescritte opere di urbanizzazione primaria e secondaria, l’Amministrazione dispone di tutti i rimedi offerti dall'ordinamento ad un privato creditore per poter realizzare coattivamente il proprio interesse.

Sotto la comune dizione di “accordi”, sono richiamati sia moduli più propriamente procedimentali, cioè attinenti alla definizione dell’oggetto dell’esercizio del potere provvedimentale, sia accordi con contenuto più propriamente contrattuale, veri e propri contratti ad oggetto pubblico – secondo u... _OMISSIS_ ...ubblica amministrazione sia quello di perseguire l’interesse pubblico, al cui soddisfacimento essa può pervenire sia instaurando accordi con i privati (art. 11 della legge 241/1990), sia esercitando i poteri autoritativi che le competono.

L’Amministrazione e le parti private ben possono delineare un assetto di interessi condiviso, su un piano paritario, anche concludendo un accordo previsto dall’art. 11 della citata legge n. 241 del 1990, pur se non strettamente riconducibile agli accordi di cessione del bene espropriando.

L’art. 11 della legge n. 241/1990 riconosce all’amministrazione un ampio potere discrezionale sul “an” dell’utilizzo degli strumenti pattizi (integrativi o sostitutivi) a fronte del quale non matura al... _OMISSIS_ ...I EX ART. 11 L. 241/90 - ACCORDO SOSTITUTIVO DELL'ESPROPRIO

Un accordo transattivo per iscritto (forma coerente con la previsione di cui all’art. 1350, n. 12 cod. civ.) attraverso la sottoscrizione di una scrittura privata, con la quale le parti compongono le questioni inerenti l’occupazione illegittima del suolo di proprietà privata e la cessione del suolo, esonerano l'amministrazione dal compimento di una procedura ablatoria, consentendogli di acquisire i suoli necessari in modo consensuale attraverso la stipulazione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo ex art. 11 della legge nr. 241 del 1990.

Se è vero che l’ordinamento predispone l’istituto della cessione volontaria per consentire una più celere definizione del... _OMISSIS_ ...tenere la disponibilità di un suolo elidendo in radice la stessa necessità di avviare la procedura di esproprio; le due ipotesi sono certamente distinte, come dimostrato dalle rilevanti ricadute in materia di giurisdizione, laddove nel secondo caso rileverà la giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera a), nr. 2, cod. proc. amm., anziché quella di cui alla lettera g) del medesimo articolo.

L'art. 11 della legge 241/90 non si riferisce agli atti di diritto privato ma agli accordi sostitutivi di natura pubblicistica che presuppongono l’instaurazione di un procedimento amministrativo e la sua conclusione con un atto consensuale che deve rispettare le medesime regole di tipicità e funzionalizzazione del provvedimento unilaterale. Nella fattispecie dell... _OMISSIS_ ...RLF|La fonte genetica della costituzione di diritti edificatori in capo al proprietario di un’area da acquisire al patrimonio dell’Ente, in luogo dell’indennità espropriativa (diritti edificatori compensativi) è da ricondurre alla disciplina degli accordi procedimentali ex art. 11 della l. 241/1990.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - AUTOVINCOLO

Fermi i casi di contratti di diritto privato (per i quali trovano certamente applicazione le disposizioni del codice civile), nei casi di contratto ad oggetto pubblico l'amministrazione mantiene comunque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono, dunque, disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma dai soli princi... _OMISSIS_ ...udice può fare applicazione anche della disciplina dell'inadempimento del contratto, allorché una parte del rapporto contesti alla controparte un inadempimento degli obblighi di fare. Utilizzando il suesposto criterio dell’applicazione “compatibile”, si può affermare che l'impegno assunto dall'amministrazione attraverso l'accordo non può risultare vincolante in termini assoluti, in quanto esso riguarda pur sempre l'esercizio di pubbliche potestà e che il cd. "autovincolo" derivante all'amministrazione da un accordo può perdere successivamente consistenza a seguito del confronto delle posizioni caratterizzanti le fasi successive del procedimento.

Nelle concessioni amministrative il potere pubblico sussiste nel momento genetico e permane nello svolgimento del rap... _OMISSIS_ ...ione attraverso l'accordo non può risultare vincolante in termini assoluti, in quanto esso riguarda pur sempre l'esercizio di pubbliche potestà, ed il cd. “autovincolo” può perdere successivamente consistenza a seguito del confronto delle posizioni caratterizzanti le fasi successive del procedimento.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - CARATTERI GENERALI

A prescindere della qualificazione formale, gli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990 non sono da un punto di vista sostanziale contratti di diritto privato, bensì di diritto pubblico sussistendone gli elementi caratterizzanti: esercizio di un potere amministrativo; preordinazione al perseguimento dell’interesse pubblico; radicamento della... _OMISSIS_ ... nel rapporto amministrativo non potrà mai essere oggetto di un contratto di diritto privato, ma dovrà essere necessariamente regolato da un provvedimento ovvero da un accordo integrativo o sostitutivo ex art. 11 legge 241/1990 (ossia da un atto costituente manifestazione di esercizio consensuale di potestà pubblicistiche).

Nei casi in cui l’amministrazione ricorre ad uno strumento alternativo all'attività di carattere provvedimentale, oltre a continuare a disporre dei propri poteri autoritativi, può al contempo avvalersi di tutte le prerogative concesse dal codice civile ai contraenti privati.

In forza del rinvio ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti contenuto nel secondo comma dell’art. 11 della Legge n. 241/1990, sia la pa... _OMISSIS_ ... rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere che la controparte sia condannata ad adempiere le obbligazioni rimaste inadempiute, oppure per ottenere la risoluzione dell’accordo laddove non vi sia più interesse ad ottenere l’adempimento.

Gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. si differenziano dai contratti di diritto comune innanzitutto per l’inerenza, sotto il profilo dell’oggetto, al contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sua sostituzione, dovendosi pertanto verificare la titolarità in capo all’Amministrazione di discrezionalità amministrativa circa l’oggetto specifico dell’accordo, vale a dire il potere di determinare in più modi l... _OMISSIS_ ...mento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. fattispecie negoziali inerenti l’esercizio di potere autoritativo vincolato, per il principio di legalità dell’azione amministrativa, pur invero ammettendosi in giurisprudenza anche accordi in procedimenti del tutto vincolati limitatamente agli aspetti che presentino nel quando o nel quomodo elementi di discrezionalità.

L’ambito di operatività degli accordi accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. coincide con quello di negoziabilità dell’esercizio del potere amministrativo, anche se pare più corretto parlare anziché di negoziazione del potere, di definizione consensuale delle relative modalità di esercizio. Deve conseguente... _OMISSIS_ ...to amministrativo, in relazione al quale il momento discrezionale della funzione si è già esternato in un provvedimento.

L’istituto degli accordi, rientrante tra quelli partecipativi di cui al Capo III della legge 241/90 e s.m. e rappresentando il possibile sbocco finale del contraddittorio procedimentale, al di là delle delicate questioni che esso pone sia a livello dogmatico che sul piano della concreta individuazione della disciplina normativa applicabile, rappresenta un modulo consensuale dell’azione amministrativa di tipo aperto, suscettibile di vari modelli e graduazioni a seconda degli interessi pubblici coinvolti.

Per un verso, la generale disciplina dell’art. 11 trova applicazione (anche) nel caso di “convenzioni” con contenuto p... _OMISSIS_ ...quo;a oggetto pubblico”); per altro verso, essa deve applicarsi anche ad ipotesi in cui, difettando ogni “substrato patrimoniale”, il richiamo – ad esempio – alla applicabilità dei principi del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, risulta avere un ambito di applicazione se non nullo, certamente più ristretto.

Nell’ambito degli accordi privi di contenuto patrimoniale, occorre ulteriormente distinguere tra “accordi integrativi del provvedimento”, la cui funzione è quella di “determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale”, ed “accordi sostitutivi del provvedimento”, che, appunto, a quest’ultimo si sostituiscono. Nel primo caso, l’accordo rappresenta solo una modalità ... _OMISSIS_ ...teressato all’emanazione del provvedimento finale. L’accordo sostitutivo di provvedimento, invece, costituisce, in senso stretto, un atto – bilaterale e non unilaterale – di conclusione del procedimento amministrativo, con il quale, all’esercizio unilaterale del potere discrezionale, si sostituisce la definizione consensuale del caso concreto, di modo che gli effetti giuridici che sarebbe derivati dal provvedimento amministrativo, conseguono ora all’accordo delle parti.

L’azione amministrativa che si concretizza nell’emanazione di provvedimenti amministrativi, ovvero quella che si svolge, in forma paritetica, attraverso la sottoscrizione di accordi con i soggetti privati (art. 11 l. n. 241/1990, in particolare attraverso gli accord... _OMISSIS_ ...e) ragione di interesse pubblico, che la sorregge e giustifica, rappresentandone la causa in senso giuridico.

Gli accordi integrativi ex art. 11 della legge 241/1990 sono strumentali a conseguire il consenso del privato su punti o questioni controversi in modo da definire l’assetto di interessi meglio di quanto si potrebbe fare per via autoritativa e prevenire il contenzioso.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - FORMA

I contratti con gli enti locali esigono la forma scritta ad substantiam ed hanno come presupposto una serie di specifici atti amministrativi, in quanto la volontà negoziale dell'ente non può legittimamente manifestarsi se non dopo che gli organi competenti abbiano adottato, nelle for... _OMISSIS_ ...ni e visti) prescritti dalla legge. Conseguentemente, la volontà di obbligarsi della pubblica amministrazione non può desumersi per implicito da singoli atti o per facta concludentia, dovendo manifestarsi nella forme richieste alla legge a pena di nullità, tra cui la forma scritta ad substantiam.

Il vizio di nullità dell'accordo ex art. 11 l. 241/1990 per mancanza della forma scritta non può essere pronunciato con una decisione “a sorpresa” in violazione dell’obbligo sancito dall’art. 73, comma 3, c.p.a..

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - INTERPRETAZIONE

In materia di trasferimenti immobiliari, pur se l'oggetto e gli altri elementi essenziali del contratto debbono risultare da... _OMISSIS_ ...amento delle parti stesse, anche posteriore alla conclusione del contratto e riferito dai testimoni o risultante da documenti, ogni elemento utile a chiarire la loro effettiva intenzione e ad individuare l'esatta consistenza dell'oggetto trasferito, pur in difetto di una esplicita e formale menzione. Trattasi di criteri ermeneutici valevoli anche per l’interpretazione degli accordi di cui all’art. 11 della legge 241/90, giusto il richiamo contenuto nel comma secondo del citato articolo ai principi del c.c. in materia di obbligazioni e contratti.

I criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli art. 1362-1371 c.c. sono applicabili per l'interpretazione non solo dei provvedimenti amministrativi, ma anche degli accordi di cui all'art. 11, l. 241/90, giusto il richiamo ... _OMISSIS_ ...icano agli accordi integrativi di provvedimento di cui all'art. 11, l. 7 agosto 1990 n. 241, è violato non solo quando una parte agisce con il doloso proposito di recare pregiudizio all'altra, ma anche quando la condotta da essa tenuta non è comunque improntata alla diligente correttezza e al senso di solidarietà sociale.

Non rileva la mancata indicazione, nel corpo del testo contrattuale, delle particelle interessate da una cessione alla p.a. (nella specie, nell'ambito di un piano di recupero), qualora esse siano riportate in apposito allegato, oggetto di rinvio nel testo del contratto e sottoscritto dai contraenti, ciò che consente di ritenerle comprese nella cessione.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - MOMENTO

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - NATURA

Anche nel caso di accordi tra P.A. e privati o tra amministrazioni ai sensi degli artt. 11 e 15 legge 241/1990, la potestà esercitata rimane pubblica e, quindi, istituzionalmente funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico di cui è titolare la P.A. e soggetta alle regole generali dell’attività amministrativa, in parte, diverse da quelle che disciplinano l’attività contrattuale privatistica.

Non sussiste un rapporto di necessaria consequenzialità tra carattere unilaterale e pubbl... _OMISSIS_ ...ordi ex art. 11 legge 241/1990) ovvero atti di diritto privato (cfr. art. 1, co. 1-bis, legge 241/1990).

Nulla è di ostacolo alla fusione - contaminazione tra potere amministrativo (della parte pubblica) e autonomia privata (della parte privata) in un atto bilaterale consensuale in cui confluiscono nella regolamentazione di interessi comuni.

La P.A. nella conclusione deg...