TITOLO PAESAGGISTICO --> PARERE DELLA SOPRINTENDENZA
Nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, con l’entrata in vigore (dal 1° gennaio 2010) dell’art. 146 del codice approvato con il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la Soprintendenza esercita, non più un sindacato di legittimità ex post (come previsto dall’art. 159 del citato codice nel regime transitorio vigente fino al 31 dicembre 2009) sulla autorizzazione già rilasciata dalla Regione o dall’ente delegato, con il correlativo potere di annullamento, ma un potere che consente di effettuare ex ante valutazioni di merito amministrativo, con poteri di cogestione del vincolo paesaggistico.
Il giudizio affidato alla Sovrintendenza per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Tale giudizio, pertanto, è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione nonché sotto il profilo dell’adeguata motivazione.
L’omesso coinvolgimento della Soprintendenza, ai fini della sanatoria paesaggistica, può al più giustificarsi nelle sole ipotesi in cui il diniego sia giustificato unicamente da motivi giuridici, che non richiedano cioè alcun apprezzamento di fatto sulla tipologia delle opere edilizie realizzate e sulla natura del vincolo insistente sull’area.
Non è illogica e risulta conforme al vincolo l’espressione del parere negativo reso dalla Soprintendenza se l’immobile integra un elemento di disturbo della cornice ambientale tutelata, anche in relazione alla peculiarità della sua posizione.
Il parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito dei procedimenti di condono edilizio ha natura e funzioni identiche all'autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico edilizia della zona protetta, sicché resta fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato dall’ordinamento allo Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario.
E' illegittimo il provvedimento nel quale non è evincibile un autonomo percorso logico-giuridico seguito dal Soprintendente nella valutazione degli elementi e delle circostanze di fatto raccolti in via istruttoria nel procedimento svoltosi dinanzi all’autorità comunale: in disparte la possibilità di utilizzare la tecnica della motivazione per relationem, manca in tal caso la valutazione soggettivamente riferibile alla diversa Autorità, preposta alla cura di interessi diversi, seppure integrati, con quelli protetti dall’ente comunale.
Nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, con l’entrata in vigore, a regime (dal 1° gennaio 2010), dell’art. 146, Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.L. vo 22 gennaio 2004, n. 42), che attribuisce al previo parere della Soprintendenza natura vincolante, la Soprintendenza esercita non più un sindacato di mera legittimità (come previsto dall’art. 159 del citato D.L. vo n. 42 nel regime transitorio vigente fino al 31 dicembre 2009) sull’atto autorizzatorio di base adottato dalla Regione o dall’Ente delegato, con il correlativo potere di annullamento ad estrema difesa del vincolo, ma una valutazione di merito amministrativo, espressione dei nuovi poteri di cogestione del vincolo paesaggistico.
Con l’entrata in vigore (dal 1° gennaio 2010) dell’art. 146 del codice approvato con il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la Soprintendenza esercita, non più un sindacato di legittimità ex post (come previsto dall’art. 159 del citato codice nel regime transitorio vigente fino al 31 dicembre 2009) sulla autorizzazione già rilasciata dalla Regione o dall’ente delegato, con il correlativo potere di annullamento, ma un potere che consente di effettuare ex ante valutazioni di merito amministrativo, con poteri di cogestione del vincolo paesaggistico.
Il procedimento previsto “a regime” dall’articolo 146 del d.lgs. n. 42/2004 prevede l’esercizio del potere della Soprintendenza prima del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, attraverso l’espressione di un parere che non è più valutazione di mera legittimità, ma contiene una valutazione di merito in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere progettate (o, nel caso di condono edilizio, già realizzate).
Nell’articolo 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 l’esercizio dei poteri dell’autorità statale è preventivo e si esplica, precedentemente all’adozione del provvedimento relativo all’autorizzazione paesaggistica, attraverso una valutazione che non è di mera legittimità, ma impinge anche nel merito, dovendosi la soprintendenza esprimersi sulla compatibilità dell’opera con il vincolo.
Non può equiparare il parere positivo espresso dalla Sovrintendenza con il provvedimento finale di compatibilità paesaggistica. Si tratta, infatti, di un atto meramente interno al procedimento amministrativo, mentre la valutazione di compatibilità paesaggistica, il cui esito positivo esclude l'applicazione della sanzione penale, non ammette equipollenti.
In sede di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, l'autorità preposta alla tutela del vincolo deve manifestare nel provvedimento adottato piena consapevolezza delle conseguenze derivanti dalla realizzazione delle opere edilizie, non solo in termini di materiale compromissione dell’area, ma anche in vista dell’esigenza di evitare ogni alterazione o sconvolgimento per la fauna e la flora che concorrono a formare quell’ecosistema di particolare pregio.
E' legittimo il parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica che evidenzia esplicitamente, facendo specifico riferimento al tipo di opere e alla morfologia dei luoghi, le ragioni che inducono la Soprintendenza ad adottare il parere negativo.
Le competenze della Soprintendenza ex art. 146, come sottolineato dall’univoco orientamento giurisprudenziale qui condiviso, non s’esauriscono nel controllo (ex post) di legittimità, ma si estendono (ex ante) alla valutazione della compatibilità dell'intervento.
In applicazione del principio di proporzionalità, residua alla Soprintendenza il potere di introdurre prescrizioni limitative o mitigative sugli elementi di dettaglio del progetto, nonché sulla scelta dei materiali e dei colori, per attenuare il significato innovativo delle modifiche e armonizzarle con il resto dell’edificio.
La motivazione del parere della Soprintendenza, rilasciato all'interno della procedura per il rilascio dell'autorizzazione paesistica, è completa, congrua e plausibile, quando dà conto del tipo di intervento da realizzare, del contesto nel quale si inserisce l’intervento medesimo, nonché del rapporto tra intervento e contesto.
La valutazione d'impatto paesaggistico di un intervento edilizio, effettuata dalla Soprintendenza, rientra nell'ambito della discrezionalità tecnica e, se motivata, può formare oggetto di sindacato del giudice amministrativo soltanto sotto i profili di illogicità, irragionevolezza o errore nei presupposti.
In materia di valutazione d'impatto paesaggistico di un intervento edilizio, effettuata dalla Soprintendenza il sindacato del giudice amministrativo è di tipo intrinseco debole, limitato cioè alla verifica della sussistenza di vizi sintomatici dell'eccesso di potere, quali la palese carenza di istruttoria e l'abnorme travisamento dei fatti, nonché l’evidente illogicità o l’incongruenza delle valutazioni espresse.
La valutazione paesistica della Soprintendenza sul piano di lottizzazione ai sensi dell’art. 16 comma 3, nonché dell’art. 28 comma 2, della legge 1150/1942 non è limitata alle opere di urbanizzazione, ma si estende a tutti gli elementi che assumano rilievo ai fini della tutela del paesaggio, compresi gli indici edilizi previsti dalle NTA del piano e i dati planivolumetrici riguardanti i singoli edifici.
Qualora in un progetto edilizio siano ravvisabili criticità o dettagli potenzialmente dissonanti, l’autorità che effettua la valutazione paesistica è tenuta in primo luogo a graduare il proprio giudizio attraverso prescrizioni limitative o mitigative. È infatti necessario stabilire se, con differenti modalità costruttive o con una diversa scelta di materiali e colori, ovvero con schermature vegetali o interventi di ingegneria naturalistica, sia possibile confondere il significato delle nuove opere nella visione d’insieme.
La previsione del potere di indire una conferenza di servizi anche successivamente al decorso del termine dei quarantacinque giorni per il rilascio del parere della Soprintendenza significa che l’organo statale non resta in assoluto privato della possibilità di rendere un parere; tuttavia il parere in tal modo espresso perderà il proprio valore vincolante e dovrà essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione preposta al rilascio del titolo; tale parere, anche se tardivamente reso, non può dunque considerarsi tanquam non esset.
Nei procedimenti che, al 31 dicembre 2009, non si erano ancora conclusi con il rilascio dell’autorizzazione paesistica, il parere vincolante della Soprintendenza deve essere acquisito nel corso del procedimento e non, sotto forma di mancato annullamento, in sede di controllo tutorio dell’autorizzazione già rilasciata dal Comune.
A partire dal 1° gennaio 2010, il regime transitorio dettato dall’art. 159 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, è venuto meno e, pertanto, il controllo dello Stato sulle autorizzazione paesaggistiche è disciplinato a regime dall’art. 146, come sostituito dall’art. 2, comma 1, lettera s), del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, che consente alla Soprintendenza una valutazione di merito amministrativo.
Il regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica è venuto meno a partire dal 1° gennaio 2010 e, pertanto, il controllo dello Stato sulle autorizzazione paesaggistiche è disciplinato a regime dall’art. 146, come sostituito dall’art. 2, comma 1, lettera s), del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, che consente alla Soprintendenza una valutazione di merito amministrativo.
Il parere dato tardivamente dalla Soprintendenza, ai sensi dell'art. 146 del t. u. n. 42 del 2004, perde il proprio carattere di vincolatività, sicché lo stesso deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall'amministrazione procedente in relazione a tutte le circostanze rilevanti del caso concreto: l’organo statale non resta cioè privo del potere di esprimere comunque un parere, ma il parere dato in tal modo perde la propria natura vincolante e dev’essere valutato dall’Amministrazione che procede in modo autonomo e motivato in relazione a tutte le circostanze del caso concreto.
In virtù dell’art. 146 del D.lgs. 42/2004 per un ampliamento volumetrico di un immobile situato in zona vincolata sul piano paesaggistico non può esser pretermesso il parere di autorizzazione paesaggistica della competente Soprintendenza, essendo tale parere obbligatorio e vincolante per il rilascio del nuovo permesso edilizio.
Il decorso del termine di quarantacinque giorni per la pronuncia del parere della soprintendenza ai sensi dell'art. 146, d.lgs. n. 42 del 2004 non preclude a quest’ultima di provvedere e neppure sottrae al parere tardivo la sua ordinaria attitudine conformativa.
Il termine di quarantacinque giorni per la pronuncia del parere da parte della Soprintendenza previsto dall’articolo 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio non commina alcuna decadenza per l’esercizio di tale potere una volta decorso il termine ivi previsto, in quanto tale termine non riguarda la sussistenza del potere o la legittimità del parere, ma l'obbligo di concludere la fase del procedimento.
Il previo parere rilasciato dalla Soprintendenza ai sensi dell'art. 146 codice dei beni culturali e del paesaggio, avente efficacia vincolante sull’esito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione amministrativa, consiste in una valutazione di merito di carattere discrezionale; pertanto, il g.a. ha un sindacato debole su tale parere, limitato cioè alla verifica della sussistenza di vizi sintomatici dell'eccesso di potere, quali la carenza di istruttoria e il travisamento dei fatti, l'illogicità e l'incongruenza delle valutazioni espresse.
L’art. 146, commi 8 e 9, del D. Lgs. 42/2004, così come modificato dall'art. 25, comma 3, D.L. 12 settembre 2014, n. 133, attribuisce natura obbligatoria e vincolante solo al parere reso entro il termine di quarantacinque giorni, parere che può comunque essere reso entro i successivi quindici giorni.
Il parere di cui all'art. 146 D. Lgs. 42/2004 che sopraggiunga tardivamente non è di per sé illegittimo bensì perde il carattere della vincolatività impressogli dalla legge.
L’art. 146 del d. Lgs. n. 42/2004 nel ridisegnare il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica prevede l’intervento dell’amministrazione statale in sede procedimentale, che assume la forma di un parere obbligatorio ed anche vincolante.
In caso di infruttuoso decorso del termine per l'espressione del parere da parte della Soprintendenza, ai sensi del comma 8 dell'articolo 146 del d.lvo n. 42/2004, l'organo statale non resta privo del potere di esprimere comunque un parere sebbene quest’ultimo perda il proprio carattere di vincolatività e debba essere autonomamente e motivatamente valutato dall'amministrazione procedente in relazione a tutte le circostanze rilevanti del caso.
Il termine di 45 giorni per provvedere in capo alla soprintendenza ha carattere perentorio ma il suo decorso non priva l’autorità statale del potere di provvedere ma ha soltanto l’effetto di privare il parere reso tardivamente del suo carattere vincolante.
Il parere della soprintendenza nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica deve indicare quale tipo di accorgimento tecnico o di modifica progettuale potrebbe fare conseguire all'interessato l'autorizzazione paesaggistica.
Alla scadenza del termine di 45 giorni previsto dall'art. 146, comma 5, del D. Lgs. n. 42 del 2004, il parere reso dalla soprintendenza nell'ambito della procedura autorizzativa di cui all'art. 146 D. Lgs. n. 42 del 2004 è da considerarsi privo di efficacia obbligatoria e vincolante.
Il parere reso dalla soprintendenza in ambito paesaggistico costituisce tipica espressione di discrezionalità tecnica, sostanzialmente insindacabile in sede di giudizio di legittimità, salvo il profilo della manifesta arbitrarietà ed illogicità.
Il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo ha natura e funzioni identiche all'autorizzazione paesaggistica prescritta dall'art. 7 della legge n. 1497/1939, nella misura in cui entrambi gli atti costituiscono il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia di una zona protetta.
La soprintendenza non può negare l'autorizzazione paesistica senza dare conto, attraverso la motivazione, di quali siano gli aspetti di contrasto delle opere con le disposizioni di tutela del territorio.
Il procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica attribuisce al Ministero dei beni e delle attività culturali, per il tramite delle locali Soprintendenze, un ruolo di cogestione attiva del vincolo paesaggistico, che si esplica nella titolarità di penetranti poteri valutativi di merito e non invece un mero controllo di legittimità dell'autorizzazione rilasciata dall'ente delegato dalla regione.
Un comune non può ricusare la richiesta autorizzazione paesaggistica mediante il mero richiamo al parere negativo della Soprintendenza laddove quest’ultimo sia stato reso oltre il termine previsto.
La Soprintendenza non può sottrarsi all’esame della concreta fattispecie sottoposta al suo scrutinio semplicemente evidenziando che le opere non rientrano nella casistica prevista dall'articolo 167, comma 4, lettere a) e c) del decreto legislativo n. 42 del 2004, in quanto avrebbero comportato la realizzazione di volume ex novo, con conseguente incremento della volumetria legittima.
Il provvedimento conclusivo del procedimento di autorizzazione paesaggistica deve attenersi al parere vincolante, sia pure emesso dopo il superamento del termine fissato dall'art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004.
In presenza di un’area sottoposta ad un vincolo paesaggistico, il parere della autorità sulla compatibilità paesaggistica si configura come un presupposto di validità dell'autorizzazione paesaggistica.
E’ necessario il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo per tutte le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo e quindi anche per le opere minori conformi alla strumentazione urbanistica.
In presenza di un progetto che presenti criticità o dettagli potenzialmente dissonanti con l’ambiente circostante, l’autorità che effettua la valutazione paesistica è tenuta in primo luogo a graduare il proprio giudizio attraverso prescrizioni limitative o mitigative per cui un giudizio completamente negativo può essere espresso solo dopo aver scartato le ipotesi intermedie.
Illegittimo il diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un deposito di stoccaggio temporaneo di rifiuti e di un impianto di trattamento delle acque meteoriche su area demaniale in concessione laddove l’amministrazione non abbia preventivamente richiesto il parare alla locale soprintendenza.
Il fatto che la relazione preliminare redatta dal Comune consideri l’intervento ben inserito nell’ambiente circostante e lo valuti favorevolmente impone alla Soprintendenza di motivare puntualmente il proprio eventuale parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
Nell'esprimere il proprio parere contrario al rilascio dell'autorizzaziona paesaggistica, la Soprintendenza deve valutare la possibilità - e in caso negativo darne conto in se...
Il presente articolo è un'aggregazione di sintesi di pronunce giudiziali estratte da un nostro codice o repertorio, nel quale le sintesi qui visibili sono associate agli estremi e agli estratti originali delle pronunce a cui si riferiscono (vedasi il sampler del prodotto). Possono essere presenti sintesi ripetitive o similari, derivanti da pronunce di contenuto ripetitivo o similare.