Limitazioni all'edificabilità e CEDU

Vincoli di lunga durata, vincolo archeologico, le limitazioni all’edificabilità e la CEDU La sentenza resa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo il 21 febbraio 2008 nella vicenda Affaire Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grecia consente di affrontare, sia pur sinteticamente, lo stato dell’arte della giurisprudenza di Strasburgo in ordine all’incidenza del valore artistico di un bene espropriato ed all’indennizzabilità di limitazioni all’edificabilità disposte dalla p.a. per la concorrente esistenza di ragioni di natura archeologica, ponendola a raffronto con la giurisprudenza interna e con il tema, in qualche modo connesso dei vincoli espropriativi di lunga durata..

Per vero, il tema, in qualche modo legato – ... _OMISSIS_ ...CRLF| Si inizierà col dire che nel recente caso Perinelli c.Italia – sent.26 giugno 2007 – un proprietario di un terreno orginariamente classificato come edificabile era stato destinatario di un provvedimento di sottoposizione a vincolo archeologico adottato ai sensi della legge n.1089 del 1939 in relazione all’interesse archeologico del sito, osservandosi che per salvaguardare la visibilità di un importante mausoleo di epoca romana era necessario interdire senza indennizzo la possibilità di costruire nella zona medesima.

L’interessato aveva impugnato l’atto impositivo del vincolo ed il t.a.r. aveva accolto il ricorso segnalando che il terreno era posto ad una distanza di 300 metri dal mausoleo.Rilevava il giudice di primo grado in particolar... _OMISSIS_ ...lio di Stato, tuttavia, riformava la decisione di prime cure, osservando che il mausoleo era in realtà posto al centro di un complesso funerario di grandi dimensioni che comprendeva anche il fondo in contestazione .

In tal guisa, l’impedimento a costruire si giustificava pienamente proprio per garantire la visibilità di quel monumento di particolare pregio anche ad una grande distanza. Ciò che consentiva di ritenere la limitazione al diritto dominicale pienamente conforme a legge.

La Corte, nell’esaminare il ricorso proposto dal proprietario sul presupposto che la misura applicata dall’autorità avesse rotto il giusto equilibrio fra interesse pubblico e diritto dominicale non prevedendo alcuna forma di indennizzo, ha premesso che il fondo in e... _OMISSIS_ ...della zona.

Chiarito pertanto che la determinazione amministrativa ministeriale integrava un’ingerenza nel diritto dominicale legalmente prevista, il giudice europeo ha tuttavia tenuto a precisare che la classificazione urbanistica di un’area come rilevante dal punto di vista archeologico – ed il conseguente divieto di edificazione che venga eventualmente disposto senza indennizzo alcuno - trova giustificazione nella necessità di proteggere il patrimonio archeologico- esso riguardando una collettività ben più vasta di quella che si trova nel territorio ove lo stesso materialmente ricade- nemmeno peraltro risultando che il proprietario, prima del decreto ministeriale avesse mai espresso l’intenzione di costruire sul fondo richiedendo una apposita licen... _OMISSIS_ ... nell’uso dei beni per ragioni di interesse generale.

La Corte ha tuttavia osservato che la misura interdittiva applicata aveva inciso su un bene originariamente considerato come edificabile.E tuttavia, la compressione delle facoltà proprietarie non sono state ritenute sproporzionate in ragione del fatto che il proprietario, antecedentemente all’imposizione del vincolo non aveva mai manifestato la volontà di sfruttare dal punto di vista edilizio il bene, sicchè non era nemmeno ipotizzabile una perdita patrimoniale connessa al mancato sfruttamento edificatorio.

Sulla base di tali circostanza la misura dell’interdizione assoluta è stata ritenuta immune da profili di illegittimità per contrasto con l’art.1 Prot.n.1 alla CEDU e come tale il... _OMISSIS_ ...CRLF|
La posizione espressa dalla Corte dei diritti umani appena ricordata, pur nella difficoltà di astrarre una regola generale dai precedenti appena ricordati essi risentendo delle peculiarità delle vicende concrete che li hanno originati, sembra sostanzialmente conforme a quella sostenuta dal giudice di legittimità (Cass.n.10542/2002) che ha avuto modo di precisare come il vincolo di inedificabilità contenuto in un piano territoriale paesistico, che rivela una qualità insita nel bene, sì che la proprietà su di esso è da intendere limitata fin dall’origine, è da considerare vincolo conformativo, non soggetto a decadenza, che incide sul valore del bene in sede di determinazione dell’indennizzo per un’eventuale espropriazione, tanto da r... _OMISSIS_ ...paesistica (Corte Cost. 13.7.1990, n. 327; Corte Cost. 9.5.1968, nn. 55 e 56).

Nella stessa occasione Cass.10542/2002 aveva ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 16 della legge 29.6.1939 n. 1497, e dell’art. 149 del decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490, nella parte in cui prevedono l’apposizione, anche a mezzo di piani territoriali paesistici, di vincoli di inedificabilità senza determinazione di durata o previsione di indennizzo, poichè il sistema di tutela del paesaggio, dell’ambiente, del patrimonio storico e artistico, giustifica l’affermazione di limitazioni all’uso della proprietà dei beni vincolati - senza limitarne, peraltro, la commerciabilità, o una reddit... _OMISSIS_ ...nte alle esigenze di salvaguardia dei valori culturali ed ambientali, in attuazione della funzione sociale della proprietà (Corte Cost. 29.5.1968, n. 56; 4.7.1974, n. 202).

Né tale sistema è stato ritenuto in contrasto con l’art. 1 del prot. n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo che, pur ispirato alla necessaria proporzionalità tra l’interesse pubblico perseguito e la tutela della proprietà privata, non esclude un sacrificio dello ius aedificandi per la salvaguardia di interessi paesaggistici e ambientali.

Nel caso concreto, infatti, i proprietari si erano doluti di una misura che, posta a tutela di un interesse paesaggistico, impediva a tempo indeterminato lo ius aedificandi senza in... _OMISSIS_ ... potere di disciplinare l’uso dei beni secondo l’interesse generale, mettendo in vigore le normative all’uopo necessarie [1].

Dovendo dunque inquadrarsi in tale ambito la normativa urbanistica e di tutela del paesaggio, sembrò ai giudici della Cassazione che proprio la tutela di interessi paesaggistici ed ambientali giustifica la compressione dello ius aedificandi e rende pienamente legittimo il precetto nazionale che non riconosce indennizzo alcuno al proprietario in tali casi.Ciò in ragione della corretta proporzionalità fra interesse pubblico perseguito e limitazione della proprietà privata che la norma interna aveva perseguito.

Tale indirizzo è stato poi ribadito ed arricchito da Cass. n. 10803 del 2006 che, nel sottolineare le diff... _OMISSIS_ ...ente al proprietario di ottenere un indennizzo, in quanto implicante uno svuotamento incisivo della proprietà realizzato con l’imposizione a titolo particolare su beni determinati di condizioni di inedificabilità assoluta allorché la possibilità di protrazione e/o reiterazione, riconosciuta all’Amministrazione per giustificate ragioni di interesse pubblico, determina il superamento della durata fissata dal legislatore come limite alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene. Tale regime non è invece invocabile allorché i vincoli abbiano natura paesistico-ecologico ambientale.

Tali limitazioni, anche se incidenti sullo ius aedificandi, restano del tutto estranee alla materia della espropriazione governata dall’art. 42 Cost., co... _OMISSIS_ ...lla norma urbanistico-paesaggistica tra quelli che limitano il godimento e l’uso del bene merita qualche precisazione.

Nella vicenda esaminata da Cass.10542/2002 i proprietari, infatti, erano partiti dal convincimento che una misura nazionale che elideva lo ius aedificandi senza indennizzo realizzasse tout court un’espropriazione di fatto.

Se così fosse stato, a ben vedere, il parametro da considerare doveva essere quello che disciplina le ipotesi di privazione della proprietà- e dunque la seconda frase dei primo alinea dell’art.1 Prot.n.1 alla CEDU- che comprende non solo i casi di provvedimenti formali di espropriazione ma anche l’espropriazione de facto – solitamente definite creeping expropriation, espropriazioni s... _OMISSIS_ ...e dei superiori chiarimenti, può dunque pienamente condividersi l’approdo della Cassazione con riguardo tanto alla sussunzione del vincolo paesaggistico archeologico nelle misure limitative dell’uso del bene, quanto alla ritenuta conformità delle stesse alla norma sovranazionale, peraltro confortata dalla sentenza Klitsche de la Grange,pure richiamata in motivazione da Cass.n.10542/2002 [3].

È così che la conformità della normativa interna con la disciplina sovranazionale si allinea perfettamente con la giurisprudenza costituzionale che, in più occasioni, ha avuto modo di precisare come i beni immobili soggetti a vincoli paesistici, per il loro intrinseco valore – in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso a... _OMISSIS_ ...ia delle espropriazioni e dei vincoli ablatori di cui all’art. 42 comma 3 cost., ricadendo a pieno titolo nella sfera dell’art. 42 comma 2 Cost. [4]

Del resto, un bilanciamento fra l’esigenza pubblicistica alla salvaguardia del territorio ed il rispetto del diritto dominicale non può che portare alle conclusioni divisate dal giudice nazionale, orientata a garantire una certa discrezionalità al legislatore – ed alla pubblica amministrazione – in ordine alla modalità con le quali perseguire l’interesse pubblico.

Discrezionalità in ogni caso bilanciata dal riconoscimento al privato di un sistema di tutela giurisdizionale che gli consente comunque di partecipare al procedimento formativo della volontà amminist... _OMISSIS_ ...i a vincolo nell’ambito del sistema di tutela archeologica o del paesaggio, costituendo una categoria di interesse pubblico in ragione delle caratteristiche ontologiche dalle quali sono connotati, restano soggetti ad un sistema normativo che consente l’imposizione di limiti all’esercizio della facoltà del diritto di proprietà senza termini di durata e senza indennizzo. E ciò in piena armonia con la previsione costituzionale che persegue la funzione sociale della proprietà.

Va pure detto che il vero problema da sciogliere, allorché si affronta il tema sul versante sovranazionale (CEDU), è quello di individuare la linea di confine fra ciò che secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ricade tra le misure privative, per le quali si pone ovviamente ... _OMISSIS_ ... problema di indennizzo, ma piuttosto di proporzionalità fra interesse pubblico e sacrificio imposto al privato.

Tale confine, alla luce della giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo, non è affatto semplice da focalizzare.

La dottrina, nel tentativo di fornire un parametro di massima, ha sostenuto che laddove gli effetti sostanziali del procedimento si risolvono in una privativa delle prerogative del diritto di proprietà dotate dei caratteri della definitività e della tendenziale irreversibilità, si ricade nelle misure espropriative [5].

La Corte di Strasburgo ha così escluso che la dichiarazione di p.u. cui erano stati sottoposti alcuni fondi in vista di un’espropriazione poteva integrare una privazione della prop... _OMISSIS_ ...o;unico effetto di ridurre o rendere più gravoso l’esercizio degli attributi della proprietà, ma non appariva prodromico alla privazione della proprietà [7].

Sulla stessa scia si è quindi ritenuto che il divieto di realizzare una seconda costruzione sul proprio fondo imposto dalla normativa nazionale [8] non ricadeva tra le misure espropriative come anche i provvedimenti di revoca di licenze [9] e di concessioni [10]

vincoli urbanistici di lunga durata In questo contesto merita allora di essere esaminata la giurisprudenza della Corte europea in materia di vincoli preordinati all’espropriazione di lunga durata.

Vale la pena di ricordare, a tal proposito, tre decisioni della corte europea che hanno riguardato le vicende colle... _OMISSIS_ ...ratterizzati dalla protrazione dei vincoli di inedificabilità protrattasi per alcuni decenni, non poteva ritenersi l’esistenza di una espropriazione di fatto. Il diritto di proprietà, infatti, in tali casi, è stato ritenuto non avere perduto la sua originaria consistenza in quanto il proprietario non aveva perso né l’accesso al terreno né il dominio, pure mantenendo in via di principio la facoltà di alienare l’immobile – v.punto 56 sent.Elia e punto 61 sent. Terrazzi –.

Da questa conclusione, peraltro, la Corte non ha desunto l’automatica applicabilità del regime previsto in tema di regolamentazione dell’uso dei beni – secondo par.art.1 Prot.n.1 alla CEDU – sottolineando che tali misure erano comunque rivolte all’... _OMISSIS_ ...1( principio del rispetto dei beni) – punto 57 sent.Elia e punto 64 sent.Terrazzi – con l’ulteriore corollario che il rispetto di tale principio impone di verificare « se è stato mantenuto un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità ed i dettami della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo » – punto 58 sent.Elia e punto 64 sent.Terrazzi –.

La Corte ha quindi ritenuto che fosse in contrasto con l’art. 1 Protocollo n. 1, sotto il profilo della prima norma, la sottomissione per circa trenta anni dei terreni dei ricorrenti ad un vincolo urbanistico, più volte reiterato dopo la sua caducazione, che li destinava all’espropriazione e dunque ne impediva qualsiasi edificaz... _OMISSIS_ ...el senso che era stato imposto un peso esorbitante a carico del proprietario. Quest’ultimo infatti non solo si era trovato in una situazione di incertezza protrattasi per un tempo assai lungo senza che gli fosse stato garantito il diritto di tutelare i propri interessi, ma aveva di fatto subito un significativo pregiudizio, correlato all’impossibilità di godere in modo pieno del bene a causa del limite di edificabilità imposto – incidente negativa mente anche sulla commerciabilità del cespite – ed all’assenza di alcun indennizzo.

Più recentemente, in una vicenda propiziata, ancora una volta dai Sigg.ri Scordino che avevano questa volta lamentato l’apposizione di un vincolo di inedificabilità assoluta preordinato all’espropriazione ... _OMISSIS_ ...essuali ed amministrative. Assumevano, in tal caso, la violazione dell’art. 1 Prot.n.1 alla CEDU, sostenendo di non essere stati in alcun modo compensati per il mancato godimento...