Strumenti legislativi e poteri delle istituzioni: il quadro normativo precedente al Trattato di Lisbona

Gli strumenti Una volta individuata l’estensione delle competenze dell’Unione in materia di diritto e procedura penale, passiamo ora a vedere in dettaglio attraverso quali strumenti tale competenza viene esercitata e quali sono gli effetti giuridici di tali strumenti nell’ordinamento nazionale.

Occorre in primo luogo dar conto della situazione normativa anteriore al 1° dicembre 2009, ovvero all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che ha profondamente riformato questo aspetto della materia.

L’art. 34 TUE nel testo anteriore alla riforma elencava quattro categorie di atti normativi:


le posizioni comuni, “che definiscono l’orientamento dell’Unione in merito ad ... _OMISSIS_ ...pecifica”.
le decisioni quadro, volte al “ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”. Era previsto che la decisione quadro fosse “vincolante per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma ed ai mezzi”. La formulazione era ripresa testualmente dalla definizione della direttiva prevista dall’art. 249 TCE, il quale disciplinava gli atti normativi “classici” delle Comunità europee (v. oggi l’art. 288 TFUE). Rispetto a tale strumento, tuttavia, l’art. 34 “vecchio” TUE conteneva due differenze. La prima era l’impiego dell’espressione “ravvicinamento” ... _OMISSIS_ ...oni, laddove lo scopo delle direttive è stato sempre indicato come “armonizzazione”: una differenza terminologica chiaramente volta a marcare la differenza tra l’attività normativa dell’Unione nel primo e nel terzo pilastro, con quest’ultima definita in termini (almeno apparentemente) meno invasivi rispetto alla prima. La seconda differenza era stabilita dall’ultima frase dell’art. 34 lett. b) TUE, laddove affermava che le decisioni quadro “non hanno efficacia diretta”. Del significato di tale espressione e di come essa sia stata interpretata dalla Corte di giustizia ci occuperemo al paragrafo 7.2.
le decisioni, categoria definita in modo residuale (“aventi qualsiasi altro scopo coerente con gli obi... _OMISSIS_ ...ente titolo”) e negativo (“escluso qualsiasi ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”), vincolanti e prive di efficacia diretta. Contrariamente alle decisioni quadro, le decisioni contengono norme pienamente vincolanti e non abbisognano dunque di trasposizione nell’ordinamento nazionale degli Stati membri; ciò non toglie che questi debbano porre in essere tutte le attività legislative e regolamentari atte a permettere l’applicazione delle norme contenute nella decisione.
da ultimo, le convenzioni, che non si differenziavano dal classico strumento del diritto internazionale pattizio se non per il fatto di essere oggetto di negoziato in seno agli organi dell’Unione, dovendo comunque e... _OMISSIS_ ...e da ciascuno Stato membro “secondo le rispettive norme costituzionali”. Gli unici esempi concreti di tale strumento sono la Convenzione del 29 maggio 2000 relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea (peraltro mai ratificata dall’Italia) e il più rilevante (dal punto di vista italiano) complesso delle Convenzioni relative alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e relativi protocolli.

I poteri della Corte di giustizia e della Commissione europea Questo quadro va completato dal riferimento a due importanti principi contenuti nel Trattato di Maastricht con riferimento agli atti normativi del “terzo pilastro”.

In particolare, l’art. 35 ... _OMISSIS_ ...rdquo; TUE, nel disciplinare i poteri della Corte di giustizia in relazione agli atti normativi di cui all’art. 34, prevedeva che la Corte fosse competente “a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità o sull’interpretazione delle decisioni quadro e delle decisioni” (al comma 2) nonché “a riesaminare la legittimità delle decisioni quadro e delle decisioni nei ricorsi proposti da uno Stato membro o dalla Commissione per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente Trattato … ovvero per sviamento di potere” (al comma 6).

Tuttavia, la prima forma di giurisdizione – quella, si potrebbe dire, sottratta al controllo dei governi degli Stati membri in quanto azionabile direttamente da... _OMISSIS_ ...h; era condizionata al fatto che lo Stato membro l’accettasse mediante un’apposita dichiarazione, nella quale peraltro esso poteva specificare che avrebbe limitato la possibilità di sollevare questioni pregiudiziali ai soli tribunali di ultima istanza.

Non tutti gli Stati membri hanno effettuato questa dichiarazione, risultandone così limitato e squilibrato il potere di intervento della Corte di giustizia nella materia penale.

Inoltre, mentre il TCE prevedeva un meccanismo tramite il quale la Commissione potesse pretendere da un Stato membro l’adempimento degli obblighi derivanti da una direttiva, se del caso portando lo Stato davanti la Corte di giustizia perché ne fosse accertato l’inadempimento (artt. 226-228 T... _OMISSIS_ ...imile era previsto nel “vecchio” TUE: l’obbligo di recepire le decisioni quadro e di dettare le norme per l’attuazione di una decisione, dunque, era privo di sanzione.

Queste caratteristiche erano evidente espressione della riluttanza degli Stati membri a cedere agli organi dell’Unione quegli ampi poteri di intervento conferiti negli altri settori dell’azione delle Comunità europee, in ossequio ad una logica conservatrice e gelosa delle competenze nazionali in materia penale.
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