Evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di indennità di espropriazione

1.1. La giurisprudenza del serio ristoro; difficoltà di porre un limite alla discrezionalità del legislatore; i criteri indennitari mediati


Fino alla introduzione del criterio del valore agricolo medio ad opera della L. 865 del 1971 (successivamente modificata dalla L. 10 del 1977) il quadro della legislazione in materia di indennità di espropriazione era caratterizzato dalla vigenza del criterio del valore venale che solo in casi specifici e particolari veniva derogato dal legislatore attraverso la previsione di diverse modalità di indennizzo.

È in questo contesto che si forma la giurisprudenza del “serio ristoro”.

La Corte Costituzionale fin dal 1957 affermò, infatti, che l’indennizzo assicurato all’espropri... _OMISSIS_ ...uo;espropriazione mira a realizzare. Esso, tuttavia non può essere fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro, costituendo il massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la Pubblica Amministrazione può garantire all’interessato.

Nella prima giurisprudenza della Corte il valore venale del bene veniva quindi preso in considerazione solo come elemento negativo al fine di stabilire che l’indennizzo ben poteva essere ad esso inferiore ma non in positivo, in quanto i criteri che il legislatore aveva la facoltà di prevedere ben potevano attestarsi su valori del tutto diversi con il solo limite della irrisorietà e simbolicità[1].

Il legislatore dell... _OMISSIS_ ...uogo perché la fissazione di criteri di indennizzo che derogavano alla regola del valore venale fu generalmente prevista nell’ambito di leggi che introducevano grandi riforme economico sociali[2]; e, in secondo luogo, perché, in ogni caso, i criteri indennitari prescelti dal legislatore mantenevano un solido aggancio con il valore di mercato dei beni espropriati.

Il legislatore del tempo, infatti, fece largo uso dei cd. “criteri indennitari mediati” consistenti in formule nelle quali il valore venale del bene figurava come uno dei fattori per il computo dell’indennizzo insieme ad altri parametri. Il più noto e risalente di tali criteri fu quello previsto dalla legge 2892 del 1885 per il risanamento della città di Napoli che mediava fra valore venale ... _OMISSIS_ ...n meccanismi conformativi dell’indennizzo a diverso criterio, purché l’ammontare così determinabile non scenda sotto il livello di congruità (sentenza n. 231 del 1984)[3]. Ed, anzi, nella giurisprudenza della Consulta la previsione di criteri mediati si trasformò nel tempo da oggetto a parametro del sindacato di costituzionalità in quanto essi consentivano di conservare un aggancio fra indennizzo e valore venale del bene senza, tuttavia, parificare i due valori[4].




1.2. L’introduzione del VAM e la sua parziale incostituzionalità




Il punto di rottura rispetto a tale situazione furono le leggi 865 del 1971 e 10 del 1977 con le quali il legislatore introdusse prima il VAM e poi ne rese ge... _OMISSIS_ ...edificatoria o agricola.

La svolta fu duplice.

In precedenza il criterio del valore venale stabilito dall’art. 39 della legge fondamentale assumeva rango generale ed era applicabile tutte le volte in cui il legislatore non lo avesse esplicitamente derogato con provvedimenti che rispondevano a speciali finalità di pubblico interesse (che, spesso, come si è detto, si inquadravano in provvedimenti di riforma economico sociale o, comunque, di rilevanza generale per lo sviluppo dell’intero paese).

Con la legge 865 del 1971 (modificata poi dalla L. 10/77) 1977 il valore venale cessò, invece, di avere portata generale e venne sostituito per tutte (o quasi) le espropriazioni dal VAM.

Ma ancora più rilevante fu il fatto che la ... _OMISSIS_ ...riata e basato su valori medi che, per definizione, non potevano tenere in considerazione le peculiarità di ogni singolo fondo espropriato.

Il risultato fu estremamente negativo soprattutto per i proprietari delle aree edificabili che perdevano ogni possibilità di ottenere il ristoro relativo alla parte più rilevante della perdita economica da essi subita a causa della espropriazione del loro terreno.

Come è noto il legislatore si indusse a compiere tale passo sulla base dell’idea che lo ius aedificandi fosse una qualità non connaturata in via originaria al diritto di proprietà ma semplicemente “concessa” a taluni proprietari sulla base di scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Non trattandosi di una qualità inerente il diritto... _OMISSIS_ ...RLF| La Corte Costituzionale, una volta spazzato via tale presupposto, e ristabilito il normale rapporto fra proprietà e diritto di costruire, ebbe buon gioco nel dichiarare l’incostituzionalità anche del VAM come criterio di indennizzo per l’espropriazione di aree edificabili (sentenza n. 5 del 1980).

In quella occasione la Consulta ribadì il concetto secondo cui affinché l’indennizzo non assuma misura irrisoria o meramente simbolica, occorre che il criterio con cui si perviene alla sua determinazione tenga conto, fra gli altri elementi, delle caratteristiche essenziali del bene espropriato fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica secondo la legge.

Sulla base di tale assunto la Corte dichiarò incostituzionale il crit... _OMISSIS_ ... non dipende in alcun modo dalle colture praticate nella zona.

La Corte non si pronunciò sulla idoneità del VAM a rappresentare un serio ristoro anche per l’espropriazione dei terreni agricoli. Ma la successiva giurisprudenza della Cassazione e della stessa Corte Costituzionale (sentenze 231/84 e n. 355/1985) ritenne, tuttavia, che la dichiarazione di incostituzionalità riguardasse i soli suoli edificatori. Sicché il VAM continuò incontrastatamente ad applicarsi ai terreni agricoli.

La parziale operatività della dichiarazione di incostituzionalità del VAM (riferita ai soli suoli edificatori) veniva tuttavia temperata dal criterio discretivo che la Cassazione usava allora per distinguere i suoli edificabili da quelli agricoli che era basato sulla edifi... _OMISSIS_ ...rsquo;essere negata (autostrade in mezzo alla campagna e simili).




1.3. Il primo vaglio di costituzionalità sull’art. 5-bis della L. 352 del 1992: le sentenze 283 del 1993 e 261 del 1997




La combinata applicazione della sentenza 5/80 della Consulta e del criterio della vocazione edificatoria per distinguere fra suoli edificabili e agricoli determinò, quindi, una congiuntura molto favorevole per i proprietari espropriati che, tuttavia, terminò bruscamente con l’entrata in vigore dell’art. 5 bis della L. 359 del 1992.

Fu questa una norma estremamente penalizzante per i proprietari espropriati per una serie di ragioni.

In primo luogo, per quanto riguarda i suoli ... _OMISSIS_ ...zione dell’indennizzo offerto dalla p.a.).

In secondo luogo essa estese oltremodo i casi in cui doveva essere applicato il VAM sancendo che l’indennizzo dovesse calcolarsi con tale criterio non solo per i suoli privi di vocazione edificatoria ma anche per tutti quelli legalmente non edificabili, intendendosi per tali quelli su cui gravasse un vincolo urbanistico conformativo di inedificabilità.

In tal modo vennero fatte rientrare nel sistema del VAM anche tipologie di aree che, in precedenza, la Cassazione aveva ritenuto indennizzabili in base al loro valore venale come quelle dotate di vocazione edificatoria di fatto ma non legalmente edificabili o quelle appartenenti al cd tertium genus e cioè, non edificabili, ma suscettibili di sfruttamento ec... _OMISSIS_ ...costituzionalità del criterio di indennizzo previsto per i suoli edificabili in ragione dell’enorme divario fra valore effettivo del bene e indennità calcolata in base alla media fra esso ed il reddito dominicale ridotta del 40%.

L’applicazione del 5 bis comportava, infatti, la liquidazione di indennizzi pari ad una percentuale che variava dal 30 al 50% del valore effettivo del bene.

Sotto questo profilo la Corte (sentenza n. 283 del 1993) respinse le censure di incostituzionalità richiamandosi alla propria giurisprudenza dei criteri mediati.

La Corte ribadì, infatti, che è legittima la combinazione di più criteri purché almeno uno sia agganciato al valore venale e che pertanto risulta compatibile con la garanzia dell’... _OMISSIS_ ...fatti, scongiurato quando uno dei parametri che concorrono sia ancorato al valore venale.

Con la predetta sentenza la Corte stabilì altresì che l’individuazione del criterio di temperamento del valore venale è rimessa alla discrezionalità del legislatore e può variare a seconda delle priorità politiche e della contingente situazione finanziaria propria di ciascun momento storico.

Sicché l’art. 5 bis, secondo la Corte, doveva ritenersi costituzionalmente legittimo da un lato perché prevedeva che l’indennizzo dovesse essere ragguagliato al valore venale del bene e dall’altro perché la riduzione (pesante) della misura del valore commerciale era giustificata dalle difficoltà economiche e finanziarie che a quel tempo il paese ... _OMISSIS_ ...do qualità edificatorie di diritto o di fatto, non potevano considerarsi semplicemente come agricoli in quanto suscettibili di utilizzazioni economiche diverse e più redditizie rispetto a quella rurale come, ad esempio, esposizioni commerciali all’aperto, aree di stoccaggio, campeggi etc.

Taluni giudici di merito ritennero che, con riferimento a questi casi, il VAM non potesse rappresentare un serio ristoro per l’espropriazione del terreno poiché facendo esclusivamente riferimento alle colture effettivamente praticate sul fondo o a quelle più diffuse nella relativa zona agraria, peccava di “astrattezza” non consentendo di tenere conto delle caratteristiche essenziali dei beni suscettibili di utilizzazioni extra agricole.

La Corte Co... _OMISSIS_ ...enere in considerazione le caratteristiche essenziali delle aree non edificabili attraverso la previsione di “meccanismi differenziati che a loro volta tengono conto di una serie di elementi” (sentenza n. 261 del 1997) della cui errata applicazione il proprietario avrebbe potuto, comunque dolersi, in sede giurisdizionale impugnando gli atti delle Commissioni provinciali. La Corte aggiunse, però, che in alcuni casi marginali la potenzialità di sfruttamento extra agricolo dei terreni avrebbe potuto essere valorizzata attraverso una interpretazione più elastica del concetto di edificabilità.




1.4. Intervento della CEDU e successiva giurisprudenza della Consulta




Si arriva così all’attuale gi... _OMISSIS_ ...piuta dalla Corte Costituzionale trae, come è noto, origine dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che ha sancito un più stretto raccordo fra l’indennità di espropriazione e il valore venale del bene espropriato.

Anche la CEDU, per il vero, muove dal principio che nella determinazione dell’indennità di espropriazione occorre trovare il giusto equilibrio fra il diritto del privato al rispetto dei propri beni e l’obiettivo dello Stato di realizzare fini di utilità sociale. Quello che differenzia l’impostazione della CEDU da quella della Corte Costituzionale è il tasso assai inferiore di discrezionalità che viene lasciato al legislatore nella determinazione di tale equilibrio.

La Corte Costituzionale, come si ... _OMISSIS_ ...stituisca almeno uno dei parametri di calcolo della somma dovuta al proprietario espropriato (con il risultato di dichiarare costituzionalmente legittimo l’art. 5 bis che assicurava ai proprietari di aree edificabili circa il 30%-50% del loro valore effettivo).

La Corte EDU distingue, invece, fra due tipologie di obiettivi di utilità sociale a cui possono essere preordinate le espropriazioni.

Da un lato, obiettivi di riforma economica o sociale o di mutamento del contesto politico istituzionale; dall’altro obiettivi di utilità sociale che non si inseriscono in una prospettiva di ampia riforma e che si realizzano attraverso “espropriazioni isolate”.

Solo per la prima categoria di espropriazioni la CEDU consente che l&rsquo... _OMISSIS_ ...ma che ne rappresenti l’intero valore (Causa Scordino c. Italia – Grande Camera, sentenza 29 marzo 2006).

Poiché i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione previsti dall’art. 5 bis della L. 359 del 1992 portano alla corresponsione di una somma largamente inferiore al valore di mercato del bene sottoposto ad esproprio la Corte di Strasburgo ha dichiarato che la legislazione italiana comporta una violazione sistematica e strutturale dell’art. 1 del primo Protocollo della CEDU che il nostro Paese ha il dovere di rimuovere.

La chiara presa di posizione della CEDU non lasciava spazi per una ulteriore applicazione della norma. La Cassazione, ritenendo, tuttavia, di non poterla sic et simpliciter disapplicare, ha rimesso nu... _OMISSIS_ ...bis della L. 359 del 1992 nella parte in cui stabilisce che l’indennità relativa alla espropriazione di terreni edificabili debba essere computata in base alla media fra valore venale e reddito dominicale rivalutato ridotta del 40%.

Per il vero questa importante pronuncia non si basa sul pedissequo recepimento dei principi espressi dalla Corte EDU.

La Corte Costituzionale, pur avendo ammesso che la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, quale norma internazionale pattizia, opera nel nostro ordinamento come norma costituzionale interposta, in forza dell’obbligo di rispetto dei trattati imposto al legislatore nazionale e regionale dall’art. 117 Cost. (nel testo risultante dalla legge costituzionale n. 3 del 2001), nello scrutinio di ... _OMISSIS_ ...ermato che l’art. 5 bis era stato dichiarato costituzionalmente legittimo solo in ragione della sua natura transitoria e contingente. Avendo, poi, la norma, come spesso accade, acquistato un carattere di definitività, con il suo transito nel testo unico per le espropriazioni, la Consulta ritiene di non poter ancora avallare il criterio di calcolo dell’indennizzo in essa contenuto in quanto esso lascia sullo sfondo il valore effettivo del bene mediandolo con altri parametri astratti che conducono ad un risultato lontano dalla sua reale consistenza economica. Infatti, «un’indennità “congrua, seria ed adeguata” (come precisato dalla sentenza n. 283 del 1993) non può adottare il valore di mercato del bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per attingere risultati marcatamente lontani da essa».