Reintroduzione del valore venale: indennità e risarcimenti

Il significato macroeconomico del valore venale come parametro indennitario, con particolare riferimento alle opere strategiche L’argomento più temuto dalle Pubbliche Amministrazioni, in caso di reintroduzione del valore venale, è l’aumento dei costi espropriativi.

Sarà davvero una situazione drammatica ?

Alcuni amici, che lavorano in Comune, operando in contesti urbani in cui è frequente imbattersi in aree edificabili, sono indubbiamente alle prese per un certo numero di opere con il fatidico raddoppio degli oneri di esproprio, conseguente alla reintroduzione del valore venale (il raddoppio si riferisce al caso in cui i proprietari accettano l’indennità).

Ma altri amici, che lavorano in Provincia o all’ANAS, o ai consorzi di bonifica, e realizzano prevalentemente opere lineari, vivono una situazione completamente diversa, espropriando nella maggior parte dei casi terreni non edificabili.

... _OMISSIS_ ...ia verifica, su un controllo di n. 20 lavori dell’ANAS in corso di esecuzione, il costo dei lavori ammonta a € 540.000.000,00 gli espropri complessivi ammontano a € 7.200.000,00, dei quali solo € 400.000,00 sono imputabili ad aree edificabili. Nello stesso range di lavori, ad esempio, i costi delle sole pubblicazioni degli avvisi di avvio del procedimento ammontano a circa € 500.000,00 [1].

E’ evidente che, nel caso descritto, l’incidenza del raddoppio degli oneri espropriativi per le aree edificabili ha un impatto assolutamente trascurabile rispetto sia agli oneri espropriativi, sia – a maggior ragione – rispetto ai costi delle opere pubbliche.

Da notare che i lavori testé citati dell’ANAS sono in parte opere strategiche della “legge obiettivo” 443/2001.

Questa legge delega il Governo ad individuare le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti ... _OMISSIS_ ...tegici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese nonché per assicurare efficienza funzionale ed operativa e l’ottimizzazione dei costi di gestione dei complessi immobiliari sedi delle istituzioni dei presìdi centrali e la sicurezza strategica dello Stato e delle opere la cui rilevanza culturale trascende i confini nazionali.

Viene abbastanza spontaneo ravvisare in tali opere quegli interventi di riforma economica che secondo la Corte Costituzionale giustificherebbero un abbattimento rispetto al valore venale.

Se tuttavia si tiene conto del fatto che la Corte Costituzionale ritiene legittima la riduzione del valore venale per il motivo che «l’eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo», ovvero «livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate... _OMISSIS_ ...izzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione», ciò, con riguardo alle opere strategiche, non trova riscontro nella realtà, per le seguenti ragioni:

1. le opere strategiche sono tendenzialmente quelle che costano di più, e cioè quelle dove l’incidenza degli oneri di esproprio è inferiore, se non assolutamente trascurabile, rendendo del tutto infondata l’affermazione che senza un taglio del 25% dell’indennità di esproprio per le aree edificabili l’opera non si può fare;

2. le opere strategiche vengono realizzate quasi sempre su aree non edificabili, e pertanto l’eventuale risparmio di cui sopra non è quasi mai percettibile;

3. nel programma delle opere strategiche, oltre ad interventi effettivamente di grande interesse nazionale, c’è finito di tutto e di più, dall’accessibilit... _OMISSIS_ ... Fiera di Milano, all’adeguamento alla strada statale 156 dei Monti Lepini, dalla strada statale 131 presso l’abitato di Sanluri, alla linea elettrica Turbigo-Bovisio tratta Turbigo-Rho, dall’acquedotto Gela Aragona alla strada umbra tre Valli, tratta Eggi San Sabino, e così via. Persino i medesimi interventi – e mi riferisco ad esempio al quarto quadrante del raccordo anulare di Roma – sono in parte lotti “normali” e in parte lotti confluiti nella legge obiettivo.

Non esiste pertanto alcun riconoscibile criterio distintivo dei connotati di codeste opere, e sta diventato strategico e meritevole di urgente finanziamento tutto quello che a livello politico si riesce a far includere nel programma: non è evidentemente ammissibile che da tali fortuite evenienze possa essere fatto dipendere il discrimine nella quantificazione dell’indennizzo.

L’esperienza pratica insegna che solo in cas... _OMISSIS_ ...odeste dimensioni e basso costo di progettazione ed esecuzione, completamente ricadenti in aree edificabili – fattispecie che si possono ritenere in termini macroeconomici minoritarie (ancorché prevalentemente concentrate in capo a determinati soggetti, come i Comuni) – il differenziale tra il valore venale e il criterio del cinque bis può metterne a repentaglio la realizzazione.

E comunque la criticità finanziaria si pone solo in via transitoria per le opere in corso, dal momento che la programmazione di quelle future dovrà tenere conto dei nuovi oneri di acquisizione delle aree.

Nella maggior parte dei casi, invece, il differenziale rispetto al valore venale è scarsamente rilevante a fronte dei costi complessivi delle opere pubbliche, degli oneri fiscali sui provvedimenti di esproprio, delle spese di progettazione, dei costi dei frazionamenti, delle parcelle dei notai, dei costi di pubblicazione sui giornali, delle terne dei pe... _OMISSIS_ ...ave; via. Ad esempio, se si prendono in considerazione le pubblicazioni sui due quotidiani a tiratura nazionale e locale introdotte ex novo dagli articoli 11 e 16 TUE per le opere con più di cinquanta destinatari (notare: destinatari, non ditte), dunque anche per opere modestissime (come una pista ciclabile che tocca due condomini), si può constatare che i relativi costi possono superare in certi casi le stesse indennità di esproprio. E si tratta di uno dei numerosi adempimenti di cui è costellata la procedura.

Infine è plausibile ritenere che un’indennità parametrata al valore venale, e dunque più satisfattiva per il proprietario, possa avere un effetto sedativo del contenzioso, con conseguente minore incidenza di oneri legati alle vicende processuali (periti, avvocati, rivalutazione e interessi, spese processuali) e alle vicende amministrative derivanti dal prolungamento della procedura (si pensi al

deposito in Cassa Depositi e Prest... _OMISSIS_ ... svincolo - poi - delle somme non accettate).

L’equiparazione tra indennità per l’esproprio legittimo e risarcimento per l’esproprio illegittimo Il comma 6 dell’articolo 5 bis, come sostituito dall’art. 1, comma 65, L. 28 dicembre 1995, n. 549 (finanziaria 1996), stabiliva che «Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l’entità dell’indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».

Questa disposizione fin dal suo primo apparire fu oggetto di aspre critiche, perché, al di là dell’entità del danno, che veniva abbassato al livello già modesto dell’indennità, equiparava sul piano delle conseguenze economiche le rituali procedure espropriative con le occupazioni illegittime (con la conseguenza, tra l’al... _OMISSIS_ ...ntivare le amministrazioni dall’operare entro i binari della legalità, particolarmente ardui da rispettare nella complessa procedura espropriativa).

E difatti la Corte Costituzionale, con sentenza 2 novembre 1996 n. 369, dichiarò l’illegittimità del sesto comma nella parte in cui applicava al risarcimento del danno, obbligazione ex delicto, i medesimi criteri di determinazione stabiliti per l’entità dell’indennizzo, obbligazione ex lege.

La Corte Costituzionale, pur ammettendo che la regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato al danneggiato non ha copertura costituzionale (posizione superata dalla sentenza 349 del 24 ottobre 2007, che ha dichiarato illegittimo il comma 7 bis dell’articolo 5 bis, introdotto dal legislatore proprio a seguito delle aperture della Consulta contenute nella sentenza 369), ebbe a giudicare abnorme, sotto il profilo delle ricadute sul princ... _OMISSIS_ ...anza e sulla legalità dell'azione amministrativa, l’equiparazione della misura del risarcimento per l'illecito della pubblica amministrazione con l'entità dell'indennizzo per una corretta procedura ablatoria.

Secondo la Corte è innegabile «la violazione che ne deriva del precetto di eguaglianza, stante la radicale diversità strutturale (cfr. sentenza n. 188 del 1995 cit.) e funzionale delle obbligazioni così comparate. Infatti, mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse pubblico al mantenimento dell'opera già realizzata e la reazione dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della manipolazione-distruzione illecita del bene privato.
... _OMISSIS_ ...di sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione), poiché nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta come un di più che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo. Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità rimettenti, che un tale “privilegio” a favore dell'amministrazione pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e legalità dell'attività amministrativa e sul principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al privato. »

Oggi si ripropone la medesima situazione di equiparazione tra indennità e risarcimento, seppure sul piano più elevato del valore venale, perch... _OMISSIS_ ...rsquo;incostituzionalità dei primi due commi dell’articolo 5 bis rende operante, come si è visto, il criterio del valore venale, dall’altro l’articolo 43 TUE sesto comma fissa l’entità del risarcimento del danno da occupazione illegittima nel valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità (se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7), computando gli interessi moratori a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo.

Peraltro, le osservazioni della Consulta nella sentenza 369 sul fatto che l'interesse pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica - rappresentando la parificazione del quantum risarcitorio alla misura dell'indennità “un di più che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessi... _OMISSIS_ ...rdquo; -, pur riferite all’occupazione appropriativa, sono perfettamente valide con riguardo al provvedimento amministrativo di acquisizione coattiva sanante introdotto dall’articolo 43.

La Corte Costituzionale stessa, peraltro, nella sentenza 349 del 24 ottobre 2007, ritorna su questo argomento affermando che il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l'opera pubblica realizzata, senza che almeno il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito.

Ma con ciò sembra sfuggire alla Corte che se il valore venale è ora il medesimo parametro dell’indennità legittima, come conseguenza della coeva sentenza 348, ritornano attuali le considerazioni effettuate dalla sentenza 369 sull’equiparazione a... _OMISSIS_ ...nseguenze economiche di un’obbligazione ex delicto, con un’obbligazione ex lege.

Né può trarsi argomento di differenziazione, ancorché modesta, tra i due valori, negli interessi moratori; in disparte la specifica funzione di questi, si può agevolmente obiettare che anche l’indennità di esproprio non tempestivamente corrisposta o depositata produce interessi, anche se di na...


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Autore

Loro, Paolo

Laureato in giurisprudenza, direttore e coordinatore scientifico della rivista Esproprionline, direttore del network di riviste tecnico-giuridiche Territorio.it, consulente e operatore in materia di espropriazione per pubblica utilità, direttore dei notiziari bimestrali di giurisprudenza Esproprionline, Urbium, Patrimoniopubblico, curatore di repertori e massimari giurisprudenziali, autore e curatore di varie pubblicazioni, docente in numerosi corsi di formazione, già capo ufficio espropriazioni del Comune di Padova.