Qualificazione penale della confisca urbanistica

Le ragioni per le quali il giudice rimettente ha optato per la qualificazione in termini di sanzione penale erano duplici: da un lato, la confisca urbanistica non poteva essere collocata al pari della demolizione e della riduzione in ripristino, tra le misure rispristinatorie dell’interesse leso, preordinate a restaurare direttamente un bene o un interesse leso e ad eliminare le conseguenze materiali di una lesione [17]; dall’altro, con riguardo alla funzione suppletiva svolta dal giudice penale in favore della pubblica amministrazione, essa aveva necessariamente carattere eccezionale e presupponeva sempre un’espressa disposizione di legge [18].

Ciò nonostante, la Corte costituzionale ha ritenuto di escludere l’ammissibilità della questione di costitu... _OMISSIS_ ...a rilevanza della questione di legittimità costituzionale: invero, la disposizione impugnata può trovare applicazione a condizione che sia stato accertato, da parte del giudice a quo, il fatto materiale della lottizzazione abusiva, cosicché sarebbe stato necessario che il rimettente, a prescindere dall’esito del giudizio sulla responsabilità penale degli imputati, desse conto di tale elemento fattuale, in assenza del quale la confisca non avrebbe potuto, in ogni caso, essere disposta [19];
per le modalità della formulazione della questione di costituzionalità, in particolare, perché si contestava l’omessa precisazione su un punto ritenuto fondamentale: cioè se, nel giudizio principale, la confisca sarebbe stata disposta nei confronti degli imputati prosciolti o... _OMISSIS_ ...posto interpretativo da cui avrebbe preso le mosse il giudice rimettente, soprattutto per aver utilizzato come fondamentale elemento interpretativo il contenuto della decisione del 30 agosto 2007 della Corte europea dei Diritti dell’Uomo e, in particolare, la riconduzione ivi operata della confisca in parola ad una «pena», ai sensi dell’art. 7 della CEDU [20]. La Corte costituzionale, sul punto, ha osservato come il parametro giudiziale di riferimento si appalesava inadatto, poiché, nel caso risolto dalla Corte europea, non soltanto gli imputati non erano stati condannati, ma neppure era stato possibile determinarne in sede giurisdizionale un’intenzionalità o colpa. Ne conseguiva, pertanto, che il rimettente, al fine di considerare quale misura di natura penal... _OMISSIS_ ...o specifico e quello, non necessariamente identico, su cui era chiamato a giudicare;
per aver rinunciato ad un qualsiasi sforzo interpretativo pur a fronte di una formulazione letterale della disposizione impugnata che, in sé, non appariva precludere un tale tentativo. Infatti, il giudice delle leggi è costante nell’affermare che, in presenza di un apparente contrasto fra una disposizione legislativa interna ed una disposizione della CEDU, anche come interpretata dalla Corte di Strasburgo, può porsi un dubbio di costituzionalità, ai sensi dell’art. 1171 Cost., solamente nel caso in cui non si possa risolvere il problema in via interpretativa [21].
A questo punto non si può fare a meno di dar conto delle due pronunce della Corte europea dei Diritti de... _OMISSIS_ ... iniziato la costruzione di un complesso immobiliare su terreni di loro proprietà in zona costiera, dopo aver ottenuto dalle Autorità locali l’approvazione dei relativi piani di lottizzazione ed il rilascio delle prescritte concessioni edilizie. In seguito, i rappresentanti legali delle società e i direttori dei lavori erano stati perseguiti penalmente per il reato di lottizzazione abusiva.

Il giudice di prime cure aveva assolto gli imputati dal reato a loro ascritto per mancanza dell’elemento soggettivo e, dunque, perché il fatto non costituiva reato, pur riconoscendo il carattere abusivo dell’opera ordinando, così, la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite.

In secondo grado, viceversa, la Co... _OMISSIS_ ... assolto gli imputati per insussistenza del fatto, con revoca della confisca.

Il ricorso era stato promosso dalle tre società poiché la Corte di cassazione aveva riconosciuto in capo agli imputati il difetto dell’elemento soggettivo, ritenendo che essi fossero incorsi in un errore inevitabile e scusabile nell’interpretazione delle disposizioni di legge che erano oscure e mal formulate ma, ciò nonostante e conformemente all’indirizzo consolidato della giurisprudenza, aveva applicato la misura della confisca.

Il punto nodale della questione riguardava l’applicabilità della misura in questione: in particolare, se nel caso di specie la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite fosse, secondo quanto de... _OMISSIS_ ... e che sottende la necessità della prevedibilità della sanzione, cioè deve essere possibile prevedere ragionevolmente al momento della commissione del reato le conseguenze che ne derivano a livello di pena, sia circa il tipo di sanzione irrogabile sia in ordine alla misura della stessa. Inoltre, per essere compatibile con la predetta disposizione, una pena dovrebbe anche essere riconducibile ad un comportamento rimproverabile;
la violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 della CEDU [23], trattandosi di un’ingerenza ingiustificata e sproporzionata nel diritto al rispetto dei beni che si sarebbe tradotta in un’espropriazione di fatto, in una pena vera e propria applicata nonostante l’assoluzione, considerato tra l’altro che solo il 15% dei terreni ... _OMISSIS_ ...o;art. 44 del t.u. sull’edilizia, in ragione della stretta connessione con l’illecito penale che la fonda, del tipo di autorità decidente (il giudice penale), del contenuto spiccatamente punitivo della misura (nonostante la compresenza di scopi preventivi) ed anche della collocazione sistematica della misura nel d.P.R. 380/2001 (sotto la rubrica «sanzioni penali»).

Nella decisione definitiva della seconda sezione, la Corte europea ha sostanzialmente confermato la natura essenzialmente penale della confisca urbanistica: in particolare, con riguardo alla violazione dell’art. 7 CEDU, condividendo la ricostruzione del ricorrente e richiamando la giurisprudenza sulla diposizione de qua [25], un peso determinante era stato attribuito alla circostanza ... _OMISSIS_ ...da alcuni elementi sia legali (come la normativa confusa e contrasti giurisprudenziali in materia) sia fattuali (il rilascio delle concessioni edilizie e le rassicurazioni da parte delle Autorità competenti) [26].

Alla luce di tali elementi, la Corte europea ha affermato che per le società ricorrenti e per i loro rappresentanti legali fosse impossibile prevedere l’irrogazione di una sanzione penale, visto che la disciplina legale dell’infrazione non corrispondeva ai criteri di chiarezza, accessibilità e prevedibilità [27], concludendo quindi per la violazione dell’art. 7 della CEDU.

Circa l’art. 1 Protocollo n. 1 della CEDU, la Corte di Strasburgo ha riconosciuto che la confisca in questione si concretava in un’ingerenza nel godim... _OMISSIS_ ...dallo stesso articolo e dal principio di preminenza del diritto sotteso all’intera CEDU e, dunque, era da ritenersi arbitraria.

Inoltre, tenendo conto di alcuni fattori tra i quali l’apparente buona fede delle ricorrenti, l’ampiezza dell’oggetto della confisca (tutti i terreni lottizzati, nonostante soltanto il 15% di essi fosse edificato, quando sarebbe bastato confiscare e demolire le costruzioni abusive, dichiarando senza effetto i piani di lottizzazione), e l’esito paradossale della vicenda giudiziaria (tale per cui proprietario degli immobili era divenuto il Comune di Bari, vale a dire il soggetto che aveva rilasciato le concessioni edilizie illegittime) la confisca doveva ritenersi anche sproporzionata rispetto al legittimo scopo di tutela dell’ambiente e di riordino del territorio perseguito [28].