Il nuovo art. 37 del dPR 327/2001
La finanziaria è stata definitivamente approvata oggi 21 dicembre 2007 dal Senato, e con essa i nuovi primi due commi dell’articolo 37 DPR 327/2001, i quali adesso recitano:
1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento.
2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del 10 per cento.
Il regime transitorio è così regolato:
Le disposizioni di cui all’ar...
_OMISSIS_ ...i 1 e 2, e quelle di cui all’articolo 45, comma 2, lettera a), del citato testo unico di cui al decreto legislativo [così nel testo [1]] 8 giugno 2001, n. 327, come sostituiti dal comma 89, si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile.
Vengono pertanto pienamente confermate le conclusioni emerse dal convegno nazionale di Montegrotto Terme del 21 novembre 2007, sia con riguardo alla possibilità e all’opportunità di parametrare l’indennità al valore venale integrale (Loro), sia con riguardo alla gestione del regime transitorio che fa salve le indennità accettate o non più opponibili (Borgo e Benini).
Per quanto riguarda la scelta del valore venale integrale, nonostante la sentenza della Corte Costituzionale 348 del 14 ottobre 2007 avesse incoraggiato il legislato...
_OMISSIS_ ...h; in nome della “funzione sociale” della proprietà applicata all’espropriato – ambigue soluzioni intermedie e di compromesso, si tratta di una scelta saggia, coraggiosa nella sua secca semplicità, e del tutto condivisibile.
Innanzitutto il valore venale è la strada maestra per dare piena attuazione alla convenzione europea dei diritti dell’uomo nella interpretazione del giudice di Strasburgo, evitando l’inaccettabile rinfocolarsi di un conflitto di sistema tra il nostro ordinamento e la giurisprudenza della CEDU.
In secondo luogo, sul piano pratico, non ci sarà alcun sfracello delle finanze pubbliche; va infatti rimarcato che le aree edificabili hanno una incidenza economica generalmente insignificante nelle grandi opere e nelle opere lineari; inoltre il valore venale ha già regolato l’indennità di esproprio dal 1865 al 1971 e dal 1983 al 1992 senza alcun dramma.
Gli unici a subi...
_OMISSIS_ ...ti, ma comunque temporanee) ripercussioni saranno i Comuni, che intervengono con opere puntiformi in territori urbani, ma le ripercussioni si avranno solo transitoriamente per le opere pendenti, che richiederanno rifinanziamenti: per il futuro, ovviamente, i Comuni dovranno prendere atto del nuovo assetto degli oneri espropriativi e programmare solo opere che, sotto il profilo finanziario, saranno con esso compatibili, iniziando, se del caso, ad utilizzare sul serio i nuovi strumenti di conferimenti volumetrici e crediti edilizi sostitutivi dell’indennità introdotti dalle ultime leggi urbanistiche regionali.
Si consideri inoltre che il valore venale pieno, rispetto all’imbroglio del 5 bis, produrrà, con ogni probabilità, un effetto rasserenante e deflativo del contenzioso [2].
L’esperienza nei rapporti con gli espropriati mi ha insegnato quali enormi benefici produca qualunque progresso delle procedure amministrative nella...
_OMISSIS_ ...a chiarezza, della semplificazione, della lealtà, del buon senso: ciò si è verificato in modo eclatante negli anni duemila con il diffondersi, dopo l’Adunanza Plenaria 14/1999, del “giusto procedimento”, cioè di un reale contraddittorio prima della dichiarazione di pubblica utilità: ritengo che il varo odierno della nuova disciplina indennitaria per le aree edificabili rappresenti un’altra pietra miliare nel consolidarsi di una pubblica amministrazione per i cittadini e non contro di essi: l’ente espropriante paga il giusto e paga subito, e il cittadino non si oppone pregiudizialmente alle ragioni della comunità.
La sentenza 348/2007 e la “funzione sociale” applicata all’indennità di esproprio
La Corte Costituzionale, sebbene sia giunta finalmente a riconoscere – sotto la pressione della giurisprudenza di Strasburgo – che l’abbattimento dell’indennità di esproprio fino al 76% del valo...
_OMISSIS_ ... ammissibile (« il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà »), risente di un approccio culturale alla proprietà privata peculiare rispetto alle radici del pensiero giuridico europeo riconoscibili nella Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali come interpretata dalla Corte dei diritti dell’uomo.
Il contrasto è ammesso anche dalla Corte di Cassazione: « la concezione liberale del diritto di proprietà che fa da sfondo all’interpretazione resa dalla Corte dei diritti sull’art. 1, I prot. add. (si veda, oltre alle sentenze Scordino del 29.7.2004 e 17.5.2005 anche l’altra sentenza, sempre in causa Scordino, del 15.7.2004, sulla reiterazione dei vincoli urbanistici) non appare perfettamente in linea con il disegno dell’Assemblea costitu...
_OMISSIS_ ...o;art. 42, ma anche, più in generale, nell’art. 41 Cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con l’utilità pubblica » (CASS 11887/2006).
Questo particulare ideologico trova il suo fondamento nell’articolo 42 Cost., il quale attribuisce alla proprietà privata una “funzione sociale”, ed è in virtù di tale “funzione sociale” che il legislatore continua a non avere, secondo la Corte Costituzionale (e in ciò ha ragione Maurizio Borgo nel suo articolo del 5 dicembre su EOL) l’obbligo di commisurare l’indennità di espropriazione al valore di mercato pieno; infatti la sentenza 348 afferma a chiare lettere: « Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato ». E aggiunge subito dopo: « L’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantir...
_OMISSIS_ ... proprietà, ma ne mette in risalto la “funzione sociale” ».
Il problema è che codesta “funzione sociale” è un concetto dai contorni quantomai inafferrabili nella sua applicazione pratica agli espropriati.
E infatti emerge, in ordine a ciò, la debolezza dell’impianto teorico della sentenza 348.
L’unico contenuto che, in ultima analisi, viene dato dalla Corte Costituzionale al concetto di “funzione sociale” applicato all’indennità di esproprio è di carattere economico: se si paga il valore venale, l’opera non si può fare, e dunque, dovendosi dare priorità all’interesse pubblico, è giusto pagare il terreno meno del valore venale per poter realizzare l’opera. Lo afferma chiaramente la Consulta: « l’eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo », ovvero « livelli...
_OMISSIS_ ... di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione ».
In primo luogo non si capisce perché l’onere della realizzazione dell’opera pubblica debba essere fatto gravare in misura maggiore, rispetto agli altri cittadini, su chi ha la sventura di incappare nell’esproprio, e non debba essere invece imputato per intero alla collettività titolare di reddito, tramite la fiscalità generale, a cui l’espropriato già partecipa pro quota.
Ma, ad ogni modo, anche a voler superare la precedente obiezione ritenendo che la proprietà privata possa essere espropriata ad un valore inferiore quale tributo alla sua connaturata “funzione sociale”, se la “funzione sociale” si riduce in pratica alla necessità di garantire sul piano economico la realizza...
_OMISSIS_ ...quo;opera, casca il palco, perché ciò trova un riscontro assai limitato nella realtà dei fatti.
A livello macroeconomico generale, infatti, nella maggior parte dei casi le opere pubbliche (si pensi a quelle lineari) vengono realizzate in aree non edificabili, e comunque i costi di realizzazione delle opere e burocratico-amministrativi delle procedure contrattuali, progettuali ed espropriative sono generalmente preponderanti rispetto all’indennità di esproprio.
E siccome è ormai appurato che l’indennità non può corrispondere al 24, al 30 e nemmeno al 50% del valore venale, qualora il legislatore avesse stabilito anche per gli espropri isolati un’indennità pari al 75% del valore venale, essa, secondo la Consulta, dovrebbe considerarsi legittima per il fatto che l’abbattimento del 25% farebbe la differenza tra il poter realizzare o il non poter realizzare l’opera, e dunque tra il soddisfare o meno i bisogni so...
_OMISSIS_ ...CRLF|
Ebbene, una simile giustificazione, nella gran parte dei casi – fatta eccezione per alcune opere di modesta entità per lo più a carico dei Comuni, per le quali peraltro il più recente orientamento della Corte di Cassazione sta ampliando notevolmente il perimetro dell’inedificabilità adducendo la natura conformativa delle zone F e l’ininfluenza dell’edificabilità pubblicistica, anche promiscua – non trova alcuna rispondenza nella realtà, risolvendosi l’abbattimento in un inutile accanimento punitivo nei confronti del proprietario.
La debolezza nel concetto di “funzione sociale” emerge inoltre anche dalla relativizzazione dei criteri indennitari.
Nel tentativo di non porsi in eccessiva discontinuità con la giurisprudenza precedente, la Corte Costituzionale nella sentenza 348 – ricalcando concetti già espressi nella sentenza “pura e dura” 283/1993 – pone l’acce...
_OMISSIS_ ...he né il criterio del valore venale, né alcuno dei criteri “mediati” possono avere in sé i caratteri dell’assolutezza e della definitività: la loro collocazione nel sistema e la loro compatibilità con i parametri costituzionali, secondo la Consulta, vanno storicizzati in relazione al contesto istituzionale e giuridico esistente al momento del giudizio, subendo le variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo.
Si osserva innanzitutto che questo relativismo avente ad oggetto la tutela della proprietà privata è in contrasto con il reiterato e intransigente richiamo al (plurisecolare ed universale) principio del iustum pretium di esproprio parametrato al valore venale quale emerge dalla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, nella lettura del giudice di Strasburgo.
E si osserva, in secondo luogo, che nemmeno la Corte Costituzionale...
_OMISSIS_ ...uo;funzione sociale” rappresenti un limite alla proprietà rispecchiante valori assoluti. Essa, storicizzando i criteri indennitari, finisce per ridurre l’apparato dogmatico in termini meramente socio-economici, intrinsecamente mutevoli: ma allora si può predicare un abbattimento del valore venale solamente in relazione a particolari e contingenti emergenze finanziarie, e la Corte, difatti, lo dice: « Né si può ritenere che una “sfavorevole congiuntura economica” possa andare avanti all’infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa. Se problemi rilevanti di equilibrio della finanza pubblica permangono anche al giorno d’oggi – e non si prevede che potranno essere definitivamente risolti nel breve periodo – essi non hanno il carattere straordinario ed acuto della situazione d...
_OMISSIS_ ...ci verificatasi nel 1992, che indusse Parlamento e Governo ad adottare misure di salvataggio drastiche e successivamente non replicate ».
In altri termini, se il criterio indennitario può andare dal valore venale fino ad un importo (di non molto) inferiore in relazion...