Indennità espropriativa e valore venale: un rapporto nuovo tra pubblica amministrazione ed espropriati

Il nuovo art. 37 del dPR 327/2001 La finanziaria è stata definitivamente approvata oggi 21 dicembre 2007 dal Senato, e con essa i nuovi primi due commi dell’articolo 37 DPR 327/2001, i quali adesso recitano:

1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento.

2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella deter... _OMISSIS_ ...i 1 e 2, e quelle di cui all’articolo 45, comma 2, lettera a), del citato testo unico di cui al decreto legislativo [così nel testo [1]] 8 giugno 2001, n. 327, come sostituiti dal comma 89, si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile.

Vengono pertanto pienamente confermate le conclusioni emerse dal convegno nazionale di Montegrotto Terme del 21 novembre 2007, sia con riguardo alla possibilità e all’opportunità di parametrare l’indennità al valore venale integrale (Loro), sia con riguardo alla gestione del regime transitorio che fa salve le indennità accettate o non più opponibili (Borgo e Beni... _OMISSIS_ ...h; in nome della “funzione sociale” della proprietà applicata all’espropriato – ambigue soluzioni intermedie e di compromesso, si tratta di una scelta saggia, coraggiosa nella sua secca semplicità, e del tutto condivisibile.

Innanzitutto il valore venale è la strada maestra per dare piena attuazione alla convenzione europea dei diritti dell’uomo nella interpretazione del giudice di Strasburgo, evitando l’inaccettabile rinfocolarsi di un conflitto di sistema tra il nostro ordinamento e la giurisprudenza della CEDU.

In secondo luogo, sul piano pratico, non ci sarà alcun sfracello delle finanze pubbliche; va infatti rimarcato che le aree edificabili hanno una incidenza economica generalmente insignificante nelle grandi ope... _OMISSIS_ ...ti, ma comunque temporanee) ripercussioni saranno i Comuni, che intervengono con opere puntiformi in territori urbani, ma le ripercussioni si avranno solo transitoriamente per le opere pendenti, che richiederanno rifinanziamenti: per il futuro, ovviamente, i Comuni dovranno prendere atto del nuovo assetto degli oneri espropriativi e programmare solo opere che, sotto il profilo finanziario, saranno con esso compatibili, iniziando, se del caso, ad utilizzare sul serio i nuovi strumenti di conferimenti volumetrici e crediti edilizi sostitutivi dell’indennità introdotti dalle ultime leggi urbanistiche regionali.

Si consideri inoltre che il valore venale pieno, rispetto all’imbroglio del 5 bis, produrrà, con ogni probabilità, un effetto rasserenante e deflativo del co... _OMISSIS_ ...a chiarezza, della semplificazione, della lealtà, del buon senso: ciò si è verificato in modo eclatante negli anni duemila con il diffondersi, dopo l’Adunanza Plenaria 14/1999, del “giusto procedimento”, cioè di un reale contraddittorio prima della dichiarazione di pubblica utilità: ritengo che il varo odierno della nuova disciplina indennitaria per le aree edificabili rappresenti un’altra pietra miliare nel consolidarsi di una pubblica amministrazione per i cittadini e non contro di essi: l’ente espropriante paga il giusto e paga subito, e il cittadino non si oppone pregiudizialmente alle ragioni della comunità.

La sentenza 348/2007 e la “funzione sociale” applicata all’indennità di esproprio La Corte Costituzionale, sebbene ... _OMISSIS_ ... ammissibile (« il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà »), risente di un approccio culturale alla proprietà privata peculiare rispetto alle radici del pensiero giuridico europeo riconoscibili nella Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali come interpretata dalla Corte dei diritti dell’uomo.

Il contrasto è ammesso anche dalla Corte di Cassazione: « la concezione liberale del diritto di proprietà che fa da sfondo all’interpretazione resa dalla Corte dei diritti sull’art. 1, I prot. add. (si veda, oltre alle sentenze Scordino del 29.7.2004 e 17.5.2005 anche l... _OMISSIS_ ...o;art. 42, ma anche, più in generale, nell’art. 41 Cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con l’utilità pubblica » (CASS 11887/2006).

Questo particulare ideologico trova il suo fondamento nell’articolo 42 Cost., il quale attribuisce alla proprietà privata una “funzione sociale”, ed è in virtù di tale “funzione sociale” che il legislatore continua a non avere, secondo la Corte Costituzionale (e in ciò ha ragione Maurizio Borgo nel suo articolo del 5 dicembre su EOL) l’obbligo di commisurare l’indennità di espropriazione al valore di mercato pieno; infatti la sentenza 348 afferma a chiare lettere: « Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmen... _OMISSIS_ ... proprietà, ma ne mette in risalto la “funzione sociale” ».

Il problema è che codesta “funzione sociale” è un concetto dai contorni quantomai inafferrabili nella sua applicazione pratica agli espropriati.

E infatti emerge, in ordine a ciò, la debolezza dell’impianto teorico della sentenza 348.

L’unico contenuto che, in ultima analisi, viene dato dalla Corte Costituzionale al concetto di “funzione sociale” applicato all’indennità di esproprio è di carattere economico: se si paga il valore venale, l’opera non si può fare, e dunque, dovendosi dare priorità all’interesse pubblico, è giusto pagare il terreno meno del valore venale per poter realizzare l’opera. Lo afferma ch... _OMISSIS_ ... di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione ».

In primo luogo non si capisce perché l’onere della realizzazione dell’opera pubblica debba essere fatto gravare in misura maggiore, rispetto agli altri cittadini, su chi ha la sventura di incappare nell’esproprio, e non debba essere invece imputato per intero alla collettività titolare di reddito, tramite la fiscalità generale, a cui l’espropriato già partecipa pro quota.

Ma, ad ogni modo, anche a voler superare la precedente obiezione ritenendo che la proprietà privata possa essere espropriata ad un valore inferiore... _OMISSIS_ ...quo;opera, casca il palco, perché ciò trova un riscontro assai limitato nella realtà dei fatti.

A livello macroeconomico generale, infatti, nella maggior parte dei casi le opere pubbliche (si pensi a quelle lineari) vengono realizzate in aree non edificabili, e comunque i costi di realizzazione delle opere e burocratico-amministrativi delle procedure contrattuali, progettuali ed espropriative sono generalmente preponderanti rispetto all’indennità di esproprio.

E siccome è ormai appurato che l’indennità non può corrispondere al 24, al 30 e nemmeno al 50% del valore venale, qualora il legislatore avesse stabilito anche per gli espropri isolati un’indennità pari al 75% del valore venale, essa, secondo la Consulta, dovrebbe considerarsi legi... _OMISSIS_ ...CRLF| Ebbene, una simile giustificazione, nella gran parte dei casi – fatta eccezione per alcune opere di modesta entità per lo più a carico dei Comuni, per le quali peraltro il più recente orientamento della Corte di Cassazione sta ampliando notevolmente il perimetro dell’inedificabilità adducendo la natura conformativa delle zone F e l’ininfluenza dell’edificabilità pubblicistica, anche promiscua – non trova alcuna rispondenza nella realtà, risolvendosi l’abbattimento in un inutile accanimento punitivo nei confronti del proprietario.

La debolezza nel concetto di “funzione sociale” emerge inoltre anche dalla relativizzazione dei criteri indennitari.

Nel tentativo di non porsi in eccessiva discontinuità con la g... _OMISSIS_ ...he né il criterio del valore venale, né alcuno dei criteri “mediati” possono avere in sé i caratteri dell’assolutezza e della definitività: la loro collocazione nel sistema e la loro compatibilità con i parametri costituzionali, secondo la Consulta, vanno storicizzati in relazione al contesto istituzionale e giuridico esistente al momento del giudizio, subendo le variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo.

Si osserva innanzitutto che questo relativismo avente ad oggetto la tutela della proprietà privata è in contrasto con il reiterato e intransigente richiamo al (plurisecolare ed universale) principio del iustum pretium di esproprio parametrato al valore venale quale emerge dalla Convenzione per la salvaguar... _OMISSIS_ ...uo;funzione sociale” rappresenti un limite alla proprietà rispecchiante valori assoluti. Essa, storicizzando i criteri indennitari, finisce per ridurre l’apparato dogmatico in termini meramente socio-economici, intrinsecamente mutevoli: ma allora si può predicare un abbattimento del valore venale solamente in relazione a particolari e contingenti emergenze finanziarie, e la Corte, difatti, lo dice: « Né si può ritenere che una “sfavorevole congiuntura economica” possa andare avanti all’infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa. Se problemi rilevanti di equilibrio della finanza pubblica permangono anche al... _OMISSIS_ ...ci verificatasi nel 1992, che indusse Parlamento e Governo ad adottare misure di salvataggio drastiche e successivamente non replicate ».

In altri termini, se il criterio indennitario può andare dal valore venale fino ad un importo (di non molto) inferiore in relazione alle congiunture economiche, ciò significa che nell’attuale momento storico, non caratterizzato da un’emergenza di bilancio particolare e diversa dall’ordinario (come era quella del 1992 quando fu emanato il cinque bis), non vi è alcuna ragione per giustificare un criterio inferiore al valore venale, altrimenti il valore venale verrebbe sempre sistematicamente e pregiudizialmente escluso dai legittimi criteri indennitari.

Espropri isolati ed interventi di riforma economi... _OMISSIS_ ... interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale », suggerendo una discriminazione tra le due situazioni.

La Corte Costituzionale, nel riferirsi a generiche esigenze di giustizia sociale, è protesa a stemperare la rigidità con cui la Corte di Strasburgo intende in termini di assoluta eccezionalità i casi limite in cui l’indennità di esproprio può essere inferiore all’integrale valore venale (giudicati possibili nel contesto “d’un changement de régime politique et économique”, come in occasione della riunificazione delle due Germanie, della transizione dalla Monarchia alla Repubblica in Grecia, del cambiamento del sistema costituzionale verso il sistema democratico nei paesi ex-comunisti).

... _OMISSIS_ ...o;, all’interno del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme CEDU, così come interpretate dalle decisioni della stessa Corte. Ciò è conforme peraltro a quella “relatività dei valori” affermata, come ricordato sopra, dalla Corte costituzionale italiana ».

Sembra peraltro abbastanza evidente che se il legislatore avesse approfittato di tali aperture introducendo qualche nuovo marchingegno, la partita a Strasburgo si sarebbe riaperta; la equiparazione dell’indennità al valore venale integrale, almeno con riguardo agli espropri isolati (che riguardano la maggior parte delle opere pubbliche, approvate al di fuori di... _OMISSIS_ ...te.

Il nuovo articolo 37 stabilisce che quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare non meglio precisati “interventi di riforma economico-sociale”, l’indennità è ridotta del 25 per cento.

A parte il fatto che tale formula trova la sua originaria matrice nella giurisprudenza della CEDU, la quale, come si è visto, con essa ha inteso indicare la strada di una possibile deroga al principio del valore venale, ma, pur sempre in un contesto di assoluta eccezionalità, non credo che in assenza di precisazioni normative le singole Autorità esproprianti si arrischieranno – per conseguire il risparmio del 25% – a dichiarare che le opere di propria competenza rivestono tale natura, esponendosi al rischio di contenzioso.

... _OMISSIS_ ... di cui alla legge 841/1950), la disposizione sembra destinata a rimanere lettera morta; se, viceversa, il legislatore interverrà, vi è da augurarsi che non lo faccia svilendone il concetto per ragioni di cassa.