Il d.m. 2 aprile 1968, n. 1444: profili generali e campo di applicazione

Come detto, prima del decorso di un anno dall’entrata in vigore della legge ponte, l’amministrazione dello Stato adottava il decreto ministeriale [1] previsto dall’ultimo comma dell’art. 41-quinquies, legge 17 agosto 1942, n. 1150. Per vero, il secondo periodo della disposizione da ultimo citata richiedeva che il decreto fosse emanato entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge ponte, cioè entro il 22 febbraio 1968: il decreto n. 1444 veniva invece emanato in data 2 aprile 1968, senza comunque nessuna conseguenza in termini di invalidità, trattandosi di un termine pacificamente ordinatorio [2].

Il decreto ha indiscutibilmente natura regolamentare [3]. Più precisamente, si tratta di un regolamento attuativo-integrativo [4] di matrice interministeriale [5], come richiesto dalla legge ponte, che parla di «decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per l’interno, sentito il Co... _OMISSIS_ ...re dei lavori pubblici» [6]. Il vero autore del provvedimento può essere individuato nell’On. Mancini, ministro per i lavori pubblici nel governo Moro III, che era stato proponente della stessa legge ponte ed è considerato il padre anche di quest’ultima.

Dal punto di vista strutturale, il d.m. 1444/1968 si compone di 9 articoli soltanto, nei quali trovano puntuale quantificazione i quattro standard previsti dall’art. 41-quinquies. Questa disciplina di dettaglio - nella quale non mancano «temperamenti, condizioni spesso suscettibili di varie interpretazioni» [7] - è peraltro preceduta da due disposizioni a carattere generale, rispettivamente dedicate al «campo di applicazione» [8] del decreto ed alle «zone territoriali omogenee» [9]: rinviando la descrizione delle singole zone alla puntuale analisi della densità edilizia nel d.m. 1444/1968 [10], appare opportuno svolgere in questa sede alcune brevi... _OMISSIS_ ... sull’ambito applicativo del decreto, come precisato dalla sua prima disposizione.

Tale ambito applicativo, per vero, si poteva già ricavare dall’art. 41-quinquies della legge urbanistica, il cui ottavo comma parla di limiti da osservare «ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici e della revisione di quelli esistenti» [11]. È solo per ragioni di massima chiarezza [12], dunque, che il vertice dell’amministrazione statale specifica che esso si applica «ai nuovi piani regolatori generali e relativi piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate; ai nuovi regolamenti edilizi con annesso programma di fabbricazione e relative lottizzazioni convenzionate; alle revisioni degli strumenti urbanistici esistenti» [13].

Come si vede, peraltro, la formula adottata dal Ministro per i lavori pubblici si connota per una particolare ampiezza di previsioni, con il chiaro intento di generalizza... _OMISSIS_ ...plicativo del regolamento in parola. Si tratta di una scelta del tutto coerente con la funzione attribuita al d.m. 1444/1968 dalla legge ponte.

Si è detto [14], infatti, che il legislatore statale intende demandare al pianificatore la fissazione dei singoli standard, in considerazione delle maggiori possibilità che ha quest’ultimo per considerare le peculiarità del territorio da pianificare. Per converso, il medesimo legislatore ritiene opportuno dettare alcune barriere, oltre le quali gli standard non possono andare: se il pianificatore fissasse livelli ottimali troppo morbidi, in effetti, finirebbe per vanificare la stessa funzione della tecnica in esame e questo è un risultato che lo Stato non può tollerare.

Di conseguenza, il legislatore - o meglio l’amministrazione statale, dietro sua delega - fissa dei limiti per gli standard, al di là dei quali essi non potrebbero adempiere la loro funzione di garantire la vivibilità ... _OMISSIS_ ...nto umano e quindi, di fatto, non sarebbero più standard. Se è così, però, è chiaro che l’ambito di applicazione deve essere quanto più ampio possibile: diversamente dai singoli standard, che necessariamente risentono delle peculiarità del territorio, i limiti inderogabili non sembrano dipendere dal contesto geografico, bensì da quantificazioni assolutamente astratte.

Pertanto, non vi è ragione per limitarne l’applicazione ad alcuni strumenti urbanistici soltanto: ogni attività di pianificazione, cioè, dovrà fissare degli standard nell’ambito degli spazi di manovra lasciati dal legislatore, a prescindere dallo strumento al quale il pianificatore farà ricorso nel caso concreto.

Da quanto detto consegue automaticamente l’illegittimità degli strumenti urbanistici che fissino gli standard al di fuori dei limiti predeterminati dal legislatore e dall’amministrazione dello Stato: la giurisprudenza è infat... _OMISSIS_ ...uo;affermare che il pianificatore non può uscire dagli intervalli prestabiliti [15], a pena di illegittimità - parziale - dello strumento urbanistico. In tema di densità edilizia, in particolare, si è posto il problema delle eventuali deroghe al d.m. 1444/1968 dettate da esigenze igienico-sanitarie, ma le previsioni di questo tipo sono state avversate dalla giurisprudenza amministrativa sia di primo [16] che di secondo grado [17].

Nei confronti dei soggetti diversi dal pianificatore, per converso, il d.m. 1444/1968 non spiega alcuna efficacia, almeno per quanto riguarda gli indici di edificabilità [18]. Questo vale anzitutto per il Comune, che in sede di rilascio del titolo edilizio non è affatto tenuto a darvi applicazione [19]: ciò vuol dire che, se lo strumento urbanistico c’è ed è valido ed efficace, il Comune dovrà dare applicazione solo ad esso, mentre nel caso contrario dovrà applicare gli standard generali, appositamente dettati per... _OMISSIS_ ... che un’area non sia oggetto di alcuna pianificazione urbanistica.

Analogamente, il d.m. 1444/1968 non può riguardare i privati, che possono avere interesse al rilascio di un titolo edilizio o a contestare un titolo edilizio invalido, ma non ad impugnare il regolamento interministeriale in quanto tale [20]. Anche questo, a ben guardare, si spiega con le considerazioni che precedono: se il Comune può solo fare applicazione degli strumenti urbanistici o degli standard generali, ma giammai dei limiti degli standard speciali - i quali, come appena osservato, sono rivolti esclusivamente al pianificatore - è giocoforza concludere nel senso che la previsione di tali limiti - contenuti nel d.m. 1444/1968 o altrove - non potranno mai ledere direttamente gli interessi del privato.

Di conseguenza i privati potranno impugnare il titolo edilizio o il relativo diniego - o al limite lo strumento urbanistico, come si dirà [21] - ma non i limiti dettat... _OMISSIS_ ...ard speciali, che non possono lederli direttamente, proprio perché il Comune non può darne diretta applicazione.