Reintroduzione del valore venale: indennità e risarcimenti

Il significato macroeconomico del valore venale come parametro indennitario, con particolare riferimento alle opere strategiche L’argomento più temuto dalle Pubbliche Amministrazioni, in caso di reintroduzione del valore venale, è l’aumento dei costi espropriativi.

Sarà davvero una situazione drammatica ?

Alcuni amici, che lavorano in Comune, operando in contesti urbani in cui è frequente imbattersi in aree edificabili, sono indubbiamente alle prese per un certo numero di opere con il fatidico raddoppio degli oneri di esproprio, conseguente alla reintroduzione del valore venale (il raddoppio si riferisce al caso in cui i proprietari accettano l’indennità).

Ma altri amici, che lavorano in Provincia o all’ANAS, o ai consor... _OMISSIS_ ...ia verifica, su un controllo di n. 20 lavori dell’ANAS in corso di esecuzione, il costo dei lavori ammonta a € 540.000.000,00 gli espropri complessivi ammontano a € 7.200.000,00, dei quali solo € 400.000,00 sono imputabili ad aree edificabili. Nello stesso range di lavori, ad esempio, i costi delle sole pubblicazioni degli avvisi di avvio del procedimento ammontano a circa € 500.000,00 [1].

E’ evidente che, nel caso descritto, l’incidenza del raddoppio degli oneri espropriativi per le aree edificabili ha un impatto assolutamente trascurabile rispetto sia agli oneri espropriativi, sia – a maggior ragione – rispetto ai costi delle opere pubbliche.

Da notare che i lavori testé citati dell’ANAS sono in par... _OMISSIS_ ...tegici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese nonché per assicurare efficienza funzionale ed operativa e l’ottimizzazione dei costi di gestione dei complessi immobiliari sedi delle istituzioni dei presìdi centrali e la sicurezza strategica dello Stato e delle opere la cui rilevanza culturale trascende i confini nazionali.

Viene abbastanza spontaneo ravvisare in tali opere quegli interventi di riforma economica che secondo la Corte Costituzionale giustificherebbero un abbattimento rispetto al valore venale.

Se tuttavia si tiene conto del fatto che la Corte Costituzionale ritiene legittima la riduzione del valore venale per il motivo che «l’eccessivo livello della spesa per esprop... _OMISSIS_ ...izzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione», ciò, con riguardo alle opere strategiche, non trova riscontro nella realtà, per le seguenti ragioni:

1. le opere strategiche sono tendenzialmente quelle che costano di più, e cioè quelle dove l’incidenza degli oneri di esproprio è inferiore, se non assolutamente trascurabile, rendendo del tutto infondata l’affermazione che senza un taglio del 25% dell’indennità di esproprio per le aree edificabili l’opera non si può fare;

2. le opere strategiche vengono realizzate quasi sempre su aree non edificabili, e pertanto l’eventuale risparmio di cui sopra non è quasi mai percettibile;
... _OMISSIS_ ... Fiera di Milano, all’adeguamento alla strada statale 156 dei Monti Lepini, dalla strada statale 131 presso l’abitato di Sanluri, alla linea elettrica Turbigo-Bovisio tratta Turbigo-Rho, dall’acquedotto Gela Aragona alla strada umbra tre Valli, tratta Eggi San Sabino, e così via. Persino i medesimi interventi – e mi riferisco ad esempio al quarto quadrante del raccordo anulare di Roma – sono in parte lotti “normali” e in parte lotti confluiti nella legge obiettivo.

Non esiste pertanto alcun riconoscibile criterio distintivo dei connotati di codeste opere, e sta diventato strategico e meritevole di urgente finanziamento tutto quello che a livello politico si riesce a far includere nel programma: non è evidentemente ammissibile... _OMISSIS_ ...odeste dimensioni e basso costo di progettazione ed esecuzione, completamente ricadenti in aree edificabili – fattispecie che si possono ritenere in termini macroeconomici minoritarie (ancorché prevalentemente concentrate in capo a determinati soggetti, come i Comuni) – il differenziale tra il valore venale e il criterio del cinque bis può metterne a repentaglio la realizzazione.

E comunque la criticità finanziaria si pone solo in via transitoria per le opere in corso, dal momento che la programmazione di quelle future dovrà tenere conto dei nuovi oneri di acquisizione delle aree.

Nella maggior parte dei casi, invece, il differenziale rispetto al valore venale è scarsamente rilevante a fronte dei costi complessivi delle opere pubbliche, degli oneri... _OMISSIS_ ...ave; via. Ad esempio, se si prendono in considerazione le pubblicazioni sui due quotidiani a tiratura nazionale e locale introdotte ex novo dagli articoli 11 e 16 TUE per le opere con più di cinquanta destinatari (notare: destinatari, non ditte), dunque anche per opere modestissime (come una pista ciclabile che tocca due condomini), si può constatare che i relativi costi possono superare in certi casi le stesse indennità di esproprio. E si tratta di uno dei numerosi adempimenti di cui è costellata la procedura.

Infine è plausibile ritenere che un’indennità parametrata al valore venale, e dunque più satisfattiva per il proprietario, possa avere un effetto sedativo del contenzioso, con conseguente minore incidenza di oneri legati alle vicende processuali (periti, avvocat... _OMISSIS_ ... svincolo - poi - delle somme non accettate).

L’equiparazione tra indennità per l’esproprio legittimo e risarcimento per l’esproprio illegittimo Il comma 6 dell’articolo 5 bis, come sostituito dall’art. 1, comma 65, L. 28 dicembre 1995, n. 549 (finanziaria 1996), stabiliva che «Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l’entità dell’indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».

Questa disposizione fin dal suo primo apparire fu oggetto di aspre critiche, perché, al di là dell’entità del danno, che veniva abbassato al livello ... _OMISSIS_ ...ntivare le amministrazioni dall’operare entro i binari della legalità, particolarmente ardui da rispettare nella complessa procedura espropriativa).

E difatti la Corte Costituzionale, con sentenza 2 novembre 1996 n. 369, dichiarò l’illegittimità del sesto comma nella parte in cui applicava al risarcimento del danno, obbligazione ex delicto, i medesimi criteri di determinazione stabiliti per l’entità dell’indennizzo, obbligazione ex lege.

La Corte Costituzionale, pur ammettendo che la regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza al pregiudizio cagionato al danneggiato non ha copertura costituzionale (posizione superata dalla sentenza 349 del 24 ottobre 2007, che ha dichiarato illegittimo il comma 7 bis dell’artic... _OMISSIS_ ...anza e sulla legalità dell'azione amministrativa, l’equiparazione della misura del risarcimento per l'illecito della pubblica amministrazione con l'entità dell'indennizzo per una corretta procedura ablatoria.

Secondo la Corte è innegabile «la violazione che ne deriva del precetto di eguaglianza, stante la radicale diversità strutturale (cfr. sentenza n. 188 del 1995 cit.) e funzionale delle obbligazioni così comparate. Infatti, mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse pubblic... _OMISSIS_ ...di sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione), poiché nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta come un di più che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo. Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità rimettenti, che un tale “privilegio” a favore dell'amministrazione pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e legalità dell'attività amministrativa e sul principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni a... _OMISSIS_ ...rsquo;incostituzionalità dei primi due commi dell’articolo 5 bis rende operante, come si è visto, il criterio del valore venale, dall’altro l’articolo 43 TUE sesto comma fissa l’entità del risarcimento del danno da occupazione illegittima nel valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità (se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7), computando gli interessi moratori a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo.

Peraltro, le osservazioni della Consulta nella sentenza 369 sul fatto che l'interesse pubblico è già essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica - rappresentando la parifi... _OMISSIS_ ...rdquo; -, pur riferite all’occupazione appropriativa, sono perfettamente valide con riguardo al provvedimento amministrativo di acquisizione coattiva sanante introdotto dall’articolo 43.

La Corte Costituzionale stessa, peraltro, nella sentenza 349 del 24 ottobre 2007, ritorna su questo argomento affermando che il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l'opera pubblica realizzata, senza che almeno il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito.

Ma con ciò sembra sfuggire alla Corte che se il valore venale è ora il m... _OMISSIS_ ...nseguenze economiche di un’obbligazione ex delicto, con un’obbligazione ex lege.

Né può trarsi argomento di differenziazione, ancorché modesta, tra i due valori, negli interessi moratori; in disparte la specifica funzione di questi, si può agevolmente obiettare che anche l’indennità di esproprio non tempestivamente corrisposta o depositata produce interessi, anche se di natura compensativa.

Nemmeno può affermarsi che il risarcimento del danno, in quanto debito di valore, gode, a differenza dell’indennità di esproprio, di automatica rivalutazione, perché in primo luogo l’articolo 43 non prevede la rivalutazione, e in secondo luogo anche per i debiti di valuta, oramai, è aperta la strada al riconoscimento della rivalutazione, se non... _OMISSIS_ ...unque di non apprezzabile rilievo è l'incremento che alla voce risarcitoria può derivare dalla sua natura di “debito di valore”, considerato (oltre l'intervenuta elevazione della misura degli interessi legali nel debito di valuta e, per converso, l'attenuata incidenza della svalutazione, ai fini del computo degli interessi sulla stessa, nel più recente e ormai consolidato orientamento della Cassazione: Sez. Un. 1712/1995; Cass. 3660/1996 ex plurimis) sopratutto il fatto che anche per i debiti di valuta - e quindi anche per quello relativo alla indennità di espropriazione - è ora largamente ammesso il computo della svalutazione, attraverso la prova del maggior danno (per effetto di quella) subito dal proprietario creditore; prova il cui onere, per ormai del pari consolidata giur... _OMISSIS_ ... Last but non least, la Corte Europea dei Diritti dell’uomo ritiene contario al primo protocollo che le conseguenze di una espropriazione illecita siano assimilate a quelle di una esproprio legittimo, affermando che il risarcimento deve essere superiore al valore venale, tenendo conto del valore potenziale derivante dalla costruzione dell’opera pubblica.


«Le caractère licite de pareille dépossession se répercute par la force des choses sur les critères à employer pour déterminer la réparation due par l’Etat défendeur, les conséquences financières d’une mainmise licite ne pouvant être assimilées à celles d’une dépossession illicite (Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 25701/94, § 75, CED... _OMISSIS_ ...ra c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003 ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 31524/96, 30 octobre 2003), en vue de réparer intégralement le préjudice subi la Cour a octroyé des sommes tenant compte de la valeur actuelle du terrain par rapport au marché immobilier d’aujourd’hui. En outre, elle a cherché à compenser le manque à gagner en tenant compte du potentiel du terrain en cause, calculé, le cas échéant, à partir du coût de construction des immeubles érigés par l’expropriant.» (CEDU IV, AFFAIRE MASON ET AUTRES c. ITALIE, 24 luglio 2007, Requête no 43663/98).
... _OMISSIS_ ...della Corte dei Conti è ferma nell’identificare il danno erariale nella differenza economica tra quanto la PA è stata costretta a pagare al proprietario a seguito di una occupazione illegittima e quanto avrebbe pagato se avesse seguito la corretta procedura, appare evidente che, venendo meno la responsabilità contabile (che è il profilo sanzionatorio che rappresenta probabilmente per i funzionari la maggiore remora all’agire irrituale), viene anche meno il principale disincentivo al perseguimento di scorciatoie nell’approvvigionamento delle aree per la realizzazione delle opere, scorciatoie che rappresentano da sempre una irresistibile tentazione di assessori e dirigenti dei lavori pubblici, e una delle cause storiche dell’enorme dimensione del fenomeno delle occup... _OMISSIS_ ...llegittimi e in sede di tutela possessoria e cautelare.

Tuttavia non si può non evidenziare la precarietà e l’insufficienza di un sistema in cui la legittimità della procedura amministrativa viene sostanzialmente fatta dipendere dalle possibilità di reazione difensiva dei proprietari, essendo venuti meno i meccanismi di correzione interna, primo fra tutti la responsabilità contabile.