Fondamento giuridico del valore venale come parametro indennitario nel regime interinale

Va anzitutto premesso che le amministrazioni hanno il dovere di proseguire le procedure e di non sospenderle a seguito della sentenza 348: l’ordinamento non tollera vuoti normativi, e ogni carenza del legislatore deve necessariamente essere colmata per via interpretativa.

Quando fu dichiarato incostituzionale per le aree edificabili l’articolo 16 della legge 865/1971, si ritenne unanimemente che l’articolo 39 della legge fondamentale, mai formalmente abrogato, avesse allargato la sua sfera d’azione a regolare le fattispecie già disciplinate dalla norma illegittima.

L’articolo 39 è stato abrogato a far data dall’entrata in vigore del testo unico dall’art. 58.1.1 del DPR 327/2001: pertanto, venuto meno l’articolo 5 bis, è plausibile ritenere che l’articolo 39 si sia nuovamente “espanso” a regolare le procedure ante testo unico.

Per quanto riguarda invece le proced... _OMISSIS_ ...e al testo unico, tolto di mezzo sia l’articolo 37 primi due commi TUE che l’art. 39 della legge fondamentale, rimane comunque sostanzialmente applicabile il valore venale, e ciò si desume dalla stessa disciplina dell’espropriazione. Nel DPR 327/2001 è infatti espressamente il valore di mercato, adesso, ad ispirare tutti i criteri indennitari.

Il settimo comma dell’articolo 37, già articolo 16 del DLGS 504/1992, recita: « L’indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dall’espropriato ai fini dell’imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell’indennità nei modi stabiliti dall’art. 20, comma 3, dall’art. 22, comma 1, e dall’art. 22-bis qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all’indennità di espropriazione come determinata in base ai commi pr... _OMISSIS_ ...o;

Ai sensi dell’articolo 5 comma 5 del DLGS 504, base imponibile dell’imposta delle aree fabbricabili è il valore « venale in comune commercio al 1° gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche ».

Per quanto questa norma non abbia impedito la formulazione legislativa di un criterio indennitario inferiore al valore venale (creando non pochi dubbi sull’individuazione dei termini economici da porre a confronto), è di tutta evidenza come – in assenza di un esplicito criterio indennitario diverso dal valore venale – la sua applicazione ottimale si ha mettendo a confronto due termini – indennità ... _OMISSIS_ ...valore dichiarato ai fini ICI – omogenei, e cioè entrambi ragguagliati al valore venale.

Se passiamo ad analizzare il criterio previsto per le aree agricole (escluso, beninteso, che possa essere applicato alle aree edificabili a pena di astrattezza del parametro indennitario contraria alla Costituzione: sia sufficiente sul punto rimandare ai dicta della sentenza della Corte Costituzionale 5/1980), arriviamo alla conclusione che esso è tendenzialmente commisurato al valore di mercato.

Il VAM, infatti, non è altro (o non dovrebbe essere altro) che la media dei valori agricoli effettivi di mercato dei terreni adibiti ad una specifica coltura all’interno di una determinata regione agraria: certamente, data la secca dicotomia tra aree edificabili e non edificabili che caratterizza il nostro ordinamento (non più ora sulla base dell’articolo 5 bis/37, ma del primo comma dell’articolo 40 TU), non è possibile tener conto nella... _OMISSIS_ ...e del valore agricolo dell’influenza di possibili o effettive utilizzazioni diverse da quelle strettamente agricole (si pensi all’eventuale vocazione edificatoria, alla possibilità di utilizzazione del terreno come parcheggio in occasione di eventi, alla possibilità di adibirlo ad area di deposito o stoccaggio, ecc.), dando ingresso ad un tertium genus non previsto.

Ma ciò non toglie che nella maggior parte delle fattispecie concrete non esistono potenzialità extra-agricole, e il valore agricolo puro coincide esattamente con il valore di mercato del bene: pertanto il valore agricolo medio, che è, o dovrebbe essere, la media del valore agricolo puro di una determinata coltura in una determinata regione agraria sulla base dei contratti di compravendita dell’anno solare precedente (art. 41.4), non dovrebbe discostarsi molto dal reale valore di mercato, salvo quando (escluse, si ribadisce, le potenzialità extra agricole) il terreno presenti p... _OMISSIS_ ...onformazione, ubicazione, lavorazione, in ultima analisi produttive, tali da differenziarlo dalla media (questo succede di frequente perché le regioni agrarie, il più delle volte, non rispecchiano ambiti territoriali improntati ad omogeneità morfologica ed economica dei terreni agricoli).

Se poi le Commissioni provinciali non fanno il loro lavoro, e si limitano ad apodittici incrementi annuali sulla base degli indici ISTAT, generando un progressivo discostamento dai concreti valori di scambio dei VAM, questo è un altro discorso: il VAM è sì una semplificazione statistica, ma deve pur sempre trattarsi di un valore parametrico agganciato all’effettivo prezzo di mercato agricolo, altrimenti sarebbe inficiato da astrattezza irrimediabilmente incostituzionale.

« Il ricorrente sottolinea che la CPE nel decidere l’aumento dei VAM anziché prendere in considerazione gli effettivi valori di mercato dei terreni nel 2003 si è li... _OMISSIS_ ...entare percentualmente la tabella dei VAM riferiti al 2002, sia pure applicando non un aumento generalizzato ma quattro aliquote diverse.

Questi rilievi possono essere condivisi. 4.1 I VAM disciplinati dall’art. 16 comma 4 della legge 865/1971 (art. 41 comma 4 del DPR 327/2001) costituiscono un dato “medio” in quanto rendono omogeneo il valore dei terreni non edificabili all’interno delle singole regioni agrarie, ma devono avere come riferimento i prezzi di mercato in base ai tipi di coltura effettivamente praticati. In mancanza di criteri diversi fissati direttamente dalla legge la compensazione per la perdita della proprietà del fondo (e dell’attività lavorativa su tale fondo) ha come riferimento naturale il valore di mercato del bene. Questo è quanto emerge dal rapporto tra i VAM e il valore agricolo, previsto dall’art. 40 comma 1 del DPR 327/2001 come limite dell’indennità definitiva di esproprio dei singoli b... _OMISSIS_ ...RLF| Il valore agricolo individua precisamente il valore venale del bene in rapporto alla sola utilizzazione agricola. La norma in sostanza esclude le situazioni anomale (potenzialmente speculative) da un lato collegando l’indennizzo alle colture effettivamente praticate (e agli immobili legittimamente realizzati) e dall’altro scorporando dal valore indennizzabile le utilità che il bene possiede o potrebbe possedere per effetto di un uso non agricolo.

Si tratta di un valore venale corretto ma pur sempre basato sulla negoziabilità del terreno. I VAM rappresentano un’astrazione, nel senso che riguardano ciascuno un terreno ipotetico inserito in una certa regione agraria, ma essendo parimenti riferiti alle colture effettivamente praticate riflettono allo stesso modo il prezzo che potrebbe essere pagato sul mercato in relazione all’uso agricolo. Le CPE non possono quindi fissare dei VAM svincolati dal valore di mercato e inidonei a in... _OMISSIS_ ...approssimazione) il valore agricolo dei singoli beni.

Dispongono invece di un potere più circoscritto, che consiste nella definizione del metodo di rilevazione dei prezzi di mercato e nella ponderazione della media di questi prezzi all’interno delle singole regioni agrarie. La fissazione del metodo di rilevazione dei prezzi consente l’esercizio di discrezionalità tecnica, ma deve condurre all’elaborazione di criteri abbastanza precisi e trasparenti da garantire una ragionevole aderenza dei risultati all’effettiva situazione di mercato. Sotto questo profilo la deliberazione impugnata si rivela insufficiente, in quanto non chiarisce come siano stati misurati i valori di mercato dei terreni agricoli, né quale forma di validazione sia stata utilizzata per dare conto dell’attendibilità dei dati raccolti.

La CPE si limita a evidenziare genericamente che i prezzi di mercato dei terreni agricoli non hanno subito rilev... _OMISSIS_ ...condo i dati raccolti dall’INEA, e aggiunge che il tasso di inflazione per il 2003 è stato del 2,3%. Queste indicazioni non contengono un’adeguata illustrazione dei prezzi di mercato nelle diverse regioni agrarie e non spiegano neppure perché in alcuni casi siano stati decisi aumenti molto al di sopra del tasso di inflazione (alle regioni agrarie da 1 a 8, colture da 1 a 16, è stato attribuito un aumento dell’8%; alle regioni agrarie da 9 a 14, colture da 1 a 16, un aumento del 12,5%; alle regioni agrarie da 1 a 8, colture da 17 a 32, un aumento del 3%; alle regioni agrarie da 9 a 14, colture da 17 a 32, un aumento del 5%).

È mancato quindi l’approfondimento necessario per l’individuazione dei prezzi effettivi e per la fissazione di un valore medio tra i prezzi rilevati o ricostruiti in via induttiva. Al riguardo si osserva che il valore medio non corrisponde necessariamente alla media aritmetica.

La CPE può s... _OMISSIS_ ...denza più significativa all’interno delle singole regioni agrarie, anche omettendo di utilizzare alcuni prezzi ritenuti ingiustificati. Tuttavia queste valutazioni devono essere effettuate prendendo come riferimento la reale situazione del mercato. Pur essendo apprezzabile la scelta di non operare un aumento generalizzato per tutte le regioni agrarie e per tutte le colture, la suddivisione della tabella in quattro blocchi presenta ancora elementi di rigidità. Poiché non è possibile considerare fissati in via definitiva i rapporti di valore tra le singole colture, l’applicazione di aumenti in blocco deve essere giustificata dimostrando la mancanza di scostamenti significativi nell’incremento dei valori delle varie colture e l’omogeneità del mercato all’interno delle regioni agrarie interessate» (TAR BS 963/2005).

Il criterio indennitario previsto per le opere private ai sensi dell’articolo 36 TUE, è il valore venal... _OMISSIS_ ...rsquo;espropriazione è finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, che non rientrino nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica, convenzionata, agevolata o comunque denominata nonché nell’ambito dei piani di insediamenti produttivi di iniziativa pubblica, l’indennità di esproprio è determinata nella misura corrispondente al valore venale del bene e non si applicano le disposizioni contenute nelle sezioni seguenti»).

Il criterio indennitario previsto per le aree edificate ai sensi dell’articolo 38 TUE è il valore venale («Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale»).

Ancor più, a mio avviso, l’articolo 33 e l’articolo 44 offrono sul piano esegetico spunti per avallare il ricorso al valore venale anche per le aree edificabili.

L’articolo 33... _OMISSIS_ ...so di esproprio parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della relativa diminuzione di valore»), pur scritto in maniera più oscura rispetto all’articolo 40 della legge fondamentale – probabilmente (nell’uso di quel “tenendo conto”) nel tentativo di renderlo compatibile con un criterio indennitario inferiore al valore venale – intende ristorare la diminuzione di valore del bene espropriato parzialmente, la quale diminuzione comprende il valore della parte espropriata e il deprezzamento della parte residua; questa diminuzione di valore, venuto meno l’articolo 37, non può ora che riferirsi, nel caso delle aree edificabili, al pieno valore venale di mercato, ed è evidente che, se il valore venale di mercato è il criterio per l’espropriazione parziale, non può che esserlo anche per l’espropriazione totale.

E l’articolo 33 si applica alle aree edi... _OMISSIS_ ...hé è incluso nella sezione I “disposizioni generali” del capo VI “dell’entità dell’indennità di espropriazione” del titolo II.

L’articolo 44 TUE dispone: «1. È dovuta una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità...


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Autore

Loro, Paolo

Laureato in giurisprudenza, direttore e coordinatore scientifico della rivista Esproprionline, direttore del network di riviste tecnico-giuridiche Territorio.it, consulente e operatore in materia di espropriazione per pubblica utilità, direttore dei notiziari bimestrali di giurisprudenza Esproprionline, Urbium, Patrimoniopubblico, curatore di repertori e massimari giurisprudenziali, autore e curatore di varie pubblicazioni, docente in numerosi corsi di formazione, già capo ufficio espropriazioni del Comune di Padova.

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