L’art. 44 lett. b) e le ristrutturazioni urbanistiche

Circa gli interventi di ristrutturazione edilizia, premessa la definizione fornita dal legislatore [35], è necessario fare un ulteriore distinzione con riguardo alle tipologie di intervento, per comprendere meglio quando un’opera si debba qualificare in tal senso e richieda il permesso di costruire.

A tal riguardo si distinguono: la ristrutturazione, ossia l’intervento edilizio che porta ad una trasformazione dell’immobile in modo da renderlo, in tutto o in parte, non più riferibile a quello preesistente; il restauro o il risanamento conservativo, che si ha quando l’organismo viene mantenuto nella sua sostanziale interezza attraverso il consolidamento, il ripristino o il rinnovo di strutture esistenti senza l’inserimento di elementi completamenti nuovi, ma soltanto accessori; ed infine la manutenzione straordinaria, con la quale si ha un intervento ancora meno incisivo in cui non vi è alcuna alterazione dei volumi, delle supe... _OMISSIS_ ...estinazioni d’uso [36].

Inoltre, si evidenzia che a fronte di una ristrutturazione edilizia occorre distinguere ulteriormente tra ristrutturazione ordinaria e pesante: la prima, per la quale è sufficiente la mera denuncia di inizio lavori [37], ricorre in caso di realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente, ove l’intervento non comporti un aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, non comporti mutamenti di destinazione d’uso; la seconda, per la quale viceversa è richiesto il permesso di costruire, si ha quando si determina una variazione dei parametri poc’anzi indicati [38].

La giurisprudenza è concorde nel ritenere che gli interventi di ristrutturazione edilizia, alla stessa stregua degli interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conser... _OMISSIS_ ...tano sempre del permesso di costruire, sia qualora comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, sia nel caso in cui siano eseguiti nei centri storici ove comportino il mero mutamento della destinazione d’uso all’interno di una medesima categoria omogenea; al contrario, fuori dei centri storici sono realizzabili mediante denuncia di inizio di attività quando comportino il mutamento della destinazione d’uso all’interno di una stessa categoria omogenea [39].

Appare doveroso evidenziare, ancora una volta, che il testo unico sull’edilizia prevede per i casi [40] in cui la d.i.a. [41] si pone come titolo abilitativo esclusivo (cioè non alternativo al permesso di costruire), che la mancanza di essa o la difformità delle opere eseguite rispetto alla denuncia di inizio di attività effettivamente presentata non comporti l’applicazione di sanzioni penali, ma ... _OMISSIS_ ...iano soltanto punite in via amministrativa, ai sensi dell’art. 376 del d.P.R. 380/2001. Viceversa, nei casi previsti dall’art. 223 (in cui la d.i.a. si pone come alternativa al permesso di costruire), ai sensi dell’art. 442bis, l’assenza sia del permesso di costruire sia della denuncia di inizio dell’attività, ovvero la totale difformità delle opere eseguite rispetto alla d.i.a. effettivamente presentata, integrano il reato di cui alla lett. b) della medesima disposizione citata [42].

La Corte di legittimità ha affermato, in merito alla previsione da ultimo richiamata, che qualora il proprietario dell’immobile chieda la d.i.a. per lavori di manutenzione straordinaria, ma poi realizzi una scala esterna ed un balcone, oltre a sopraelevare un edificio, la sanzione penale in esame scatta perché la denuncia di inizio attività può «coprire» le ristrutturazioni di portata minore, in cui l’immobile conservi la ... _OMISSIS_ ...anistica iniziale e risulti cambiato solamente l’ordine delle parti che lo compongono. Infatti, quando si ricorre a questo provvedimento in alternativa al permesso di costruire, la circostanza che le opere realizzate si rivelino del tutto diverse a quanto dichiarato equivale all’assenza della d.i.a., integrando la contravvenzione in commento [43].

Si precisa, inoltre, che la ristrutturazione edilizia presuppone: in primo luogo, che si tratti di un edificio ultimato e non in corso di realizzazione [44]; in secondo luogo, l’esistenza dell’immobile nel suo complesso e non delle singole parti, dal momento che non può farsi riferimento alla relativa normativa nel caso in cui l’immobile sia un rudere [45] o quando vi è stato il crollo o la demolizione dell’immobile stesso, giacché in quest’ultima circostanza si è determinato l’esaurimento degli effetti della concessione di ristrutturazione [46].

Nell... _OMISSIS_ ...nizione di interventi di ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 3 t.u., sono ricompresi anche quelli che consistono nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve soltanto le sole innovazioni che siano necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica [47].

L’ipotesi di totale demolizione e successiva ricostruzione in passato ha creato non pochi problemi interpretativi, poiché già prima dell’entrata in vigore della legge n. 457/1978, si era posta la questione relativa alla compatibilità della demolizione e successiva fedele ricostruzione con il concetto di «ristrutturazione edilizia», problema che veniva risolto dalla giurisprudenza in modo ambiguo: la magistratura amministrativa era orientata in senso positivo [48], mentre quella penale adottava la soluzione opposta facendo rientrare tale ipotesi nel concetto di «nuova costruzione» [49].
... _OMISSIS_ ...rsquo;entrata in vigore del d.P.R. 380/2001, il legislatore nella versione originaria dell’art. 3 aveva previsto la possibilità di effettuare interventi di «demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica».

Il d.lgs. 301/2002 ha modificato la disposizione citata, eliminando il riferimento alla fedele ricostruzione, alle caratteristiche dei materiali e all’area di sedime, reputandosi, viceversa, necessario che il risultato finale coincida nella volumetria e nella sagoma con il preesistente. In questi casi, quindi, è necessaria la d.i.a. come titolo abilitativo, poiché l’art. 101 lett. c) assoggetta al permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia «che portino ad un organismo edilizio in ... _OMISSIS_ ...e diverso dal precedente, che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici», ovvero si colleghi a mutamenti di destinazione d’uso, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A. Pertanto, secondo la più recente giurisprudenza, la ristrutturazione attuata attraverso la demolizione e la ricostruzione dell’edificio preesistente impone il mantenimento della medesima volumetria e sagoma, diversamente dandosi luogo ad una «nuova costruzione» assentibile unicamente con permesso a costruire e non anche con denuncia di inizio attività [50].

Si evidenzia che la regola secondo la quale la demolizione con successiva ricostruzione rientra tra gli interventi di ristrutturazione edilizia vale, tuttavia, soltanto nei casi in cui la ricostruzione sia contestuale all’abbattimento o alla rovina dell’unità immobiliare, non invece quando venga ricostruito un e... _OMISSIS_ ...to molto tempo prima: infatti, la ristrutturazione degli edifici mediante demolizione e successiva ricostruzione è ammissibile nei limiti dello stato fisionomico attuale degli stessi, senza alcuna possibilità di recupero di parti strutturali che, pur originariamente esistenti, sono successivamente venute meno per qualsiasi evenienza [51].

Alla luce di tale principio, la Corte di legittimità è costante nel ritenere illegittimo il permesso di costruire che sia stato rilasciato per l’esecuzione di un intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione di un preesistente fabbricato, quando esso è inesistente per esser rimasti soltanto alcuni ruderi [52].

In particolare, in presenza di un rudere, non si può parlare di risanamento conservativo o di ristrutturazione, poiché questi interventi presuppongono un organismo dotato di muri perimetrali, strutture orizzontali e copertura. Invero, nella materia edilizia, anche ... _OMISSIS_ ...sposizioni di cui al d.P.R. 380/2001, costituisce nuova costruzione l’intervento di ricostruzione di un rudere, in quanto il risanamento conservativo, ed in genere gli interventi di ristrutturazione con o senza demolizioni, devono essere contestualizzati temporalmente nell’ambito di un intervento unitario volto nel suo complesso alla conservazione di un edificio che deve essere ancora esistente e strutturalmente identificabile al momento dell’inizio dei lavori [53].

Giova precisare che la semplice demolizione di un manufatto non integra il reato di cui all’art. 441 lett. b) in commento (nell’ipotesi che qui ci interessa dell’esecuzione dei lavori in assenza del permesso di costruire), dal momento che per questa tipologia di intervento non è necessario il permesso di costruire ma è sufficiente la denuncia di inizio attività la cui mancanza, come si è già avuto modo di notare, costituisce solamente un illecito amministrati... _OMISSIS_ ...
All’assenza del permesso di costruire la giurisprudenza equipara il caso in cui l’opera venga realizzata dopo che sia decorso il termine di validità [55] ed il caso in cui gli interventi siano stati eseguiti nonostante il relativo permesso fosse stato sospeso cautelarmente dal giudice amministrativo.

Si ricorda che il permesso di costruire, ai sensi dell’art. 15 t.u. [56], è sottoposto a dei termini, i quali indicano la data entro cui i lavori devono iniziare e quella entro cui l’opera deve essere terminata. Il termine di inizio non può superare un anno dal rilascio del titolo; mentre, quello di ultimazione non può essere superiore a tre anni dall’inizio dei lavori.

Premesso un tanto, con riguardo a ciò che qui ci interessa, la situazione che si determina alla scadenza del termine previsto dal permesso di costruire per l’edificazione del manufatto deve equipararsi alla totale assenza del permesso ... _OMISSIS_ ...o, dopo l’inutile scadenza di tale termine il permesso è tamquam non esset; cosicché i lavori edilizi iniziati o ultimati dopo la relativa scadenza restano privi di titolo abilitativo e vanno soggetti alla sanzione penale di cui all’art. 441 lett. b) d.P.R. 380/2001 [57].

Alla luce di tale principio, decorsi i termini di cui sopra il permesso si intende decaduto con la conseguenza che gli eventuali lavori eseguiti successivamente saranno da considerarsi come eseguiti in assenza del permesso di costruire, configurandosi così la contravvenzione in esame [58].

Nell’ipotesi in cui il giudice amministrativo in sede cautelare sospenda totalmente o parzialmente il permesso di costruire, tale atto viene a trovarsi in uno stato di quiescenza che determina la totale o parziale inefficacia dell’atto stesso: da ciò ne deriva che la prosecuzione dei lavori in epoca posteriore all’intervenuta notificazione ovvero, in m... _OMISSIS_ ...o atto, dopo l’effettiva conoscenza del provvedimento di sospensione emesso dal T.A.R., integra la fattispecie di esecuzione dei lavori in assenza del permesso di costruire, a nulla rilevando l’eventuale successiva sentenza in cui si rigetti il ricorso diretto a far dichiarare l’illegittimità del permesso [59].

Si sottolinea che se si ritiene sia indubbio che il permesso di costruire possa essere in tutto o in parte sospeso dal giudice amministrativo con la conseguente sanzionabilità, ai sensi della lett. b) dell’art. 44 t.u., dell’attività edificatoria proseguita nonostante la menzionata misura cautelare, non è viceversa possibile che tale atto abilitativo venga totalmente o parzialmente sospeso dall’autorità amministrativa comunale, poiché tale potere di sospensione non si evince dal sistema sanzionatorio come disciplinato dal t.u. de quo [60].

Circa la fattispecie dell’esecuzione dei lavori in tot... _OMISSIS_ ...dal permesso di costruire, abbiamo già avuto modo di vedere che essa si distingue dall’esecuzione in difformità parziale dal permesso punita nella precedente lett. a) della medesima disposizione di legge.

L’art. 31 del d.P.R. 380/2001 fornisce una definizione di «totale difformità», la quale sussiste a fronte di interventi che implicano:
la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto dal permesso stesso;<...