I reati urbanistici: l’art. 44 lett. b)

La contravvenzione di cui alla lett. b) dell’art. 44 d.P.R. disciplina tre ipotesi di reato diverse che verranno commentate separatamente e sono:
l’esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire [1];
l’esecuzione di lavori in totale difformità dal permesso di costruire;
la prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione.
Con riguardo alla prima ipotesi richiamata, giova fin da subito evidenziare come sia il testo unico stesso ad individuare quali siano gli interventi edilizi che necessitano del permesso di costruire: infatti, l’art. 10 del t.u. [2] in commento richiede tale titolo abilitativo per gli interventi di nuova costruzione [3], di ristrutturazione urbanistica [4] ed, infine, di ristrutturazione edilizia [5] che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino un aumento di unità immobiliari, modifiche del volum... _OMISSIS_ ..., dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso.

La giurisprudenza di legittimità ritiene che il testo unico sull’edilizia, nel prevedere la necessità di un titolo abilitativo per ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, abbia inteso assicurare un effettivo controllo pubblico preventivo dell’intero territorio, inteso come autonomo bene giuridico, mediante un assetto razionale complessivo ed una equilibrata coesistenza di valori materiali, culturali e sociali così come recepiti negli strumenti urbanistici [6].

Di conseguenza, si deve fare riferimento ad una nozione ampia di «costruzione» (per la quale è necessario il permesso di costruire), poiché essa non comprende soltanto le ipotesi di attività di edificazione, ma tutte quelle consistenti in una modificazione d... _OMISSIS_ ...riale e della conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio, in relazione alla sua condizione naturale ed alla sua qualificazione giuridica [7].

Pertanto, rientrano nel concetto di «costruzione» tutti quei manufatti che, comportando una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale alterano lo stato dei luoghi, in quanto essi, non avendo il carattere di assoluta precarietà, sono destinati almeno potenzialmente a durare nel tempo [8].

Alla luce della definizione poc’anzi illustrata, appare doveroso individuare correttamente quando un’opera si possa qualificare «precaria», poiché, secondo l’interpretazione dottrinaria e giurisprudenziale costante, una trasformazione urbanistica e/o edilizia, per essere assoggettata all’intervento autorizzatorio in senso ampio dell’autorità amministrativa, non deve essere precaria: infatti, restano e... _OMISSIS_ ...me del permesso di costruire i manufatti di assoluta ed evidente precarietà, ossia destinati a soddisfare esigenze di carattere contingente e ad essere presto eliminati [9].

Molti sono i tentativi di ricondurre al carattere della precarietà opere altrimenti abusive e, per questa ragione, si rinviene un gran numero di sentenze che hanno trattato questo tema. Quindi, l’orientamento degli Ermellini, sul punto, si può riassumere nei seguenti termini:
la natura di un manufatto, ai fini della sua non sottoposizione al preventivo rilascio del permesso di costruire, non può desumersi dalla temporaneità della destinazione soggettivamente data all’opera dall’utilizzatore, né dal fatto che si tratti di un manufatto smontabile e non infisso al suolo, ma deve riconnettersi ad un’intrinseca destinazione materiale dell’opera stessa ad un uso realmente precario per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con la consegue... _OMISSIS_ ... eliminazione del manufatto alla cessazione dell’uso [10];
ai fini del riscontro del connotato della precarietà dell’opera e della relativa esclusione dalla modifica dell’assetto del territorio, non sono rilevanti le caratteristiche costruttive, i materiali impiegati e l’agevole rimovibilità, ma le esigenze temporanee alle quali l’opera eventualmente assolva. Infatti, la natura precaria di una costruzione non dipende dalla natura dei materiali adottati e, quindi, dalla facilità della rimozione, ma dalle esigenze che il manufatto è destinato a soddisfare e cioè dalla stabilità dell’insediamento indicativa dell’impegno effettivo e durevole del territorio: a tal fine, inoltre, l’opera deve considerarsi unitariamente e non nelle sue singole componenti [11];
il carattere «stagionale» di una struttura non significa assoluta precarietà dell’opera, in quanto la «precari... _OMISSIS_ ...nfusa con la stagionalità, ossia con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura [12] .
In definitiva, una struttura è un’opera di evidente precarietà soltanto in presenza delle seguenti condizioni: la destinazione obiettiva della struttura ad una necessità contingente, un bisogno temporaneo, un’esigenza momentanea di qualunque tipo; l’intenzionalità ab origine di pronta rimozione della struttura all’esaurimento della necessità o alla soddisfazione del bisogno; il rapporto di strumentalità fra struttura e situazione di temporanea necessità [13].

Alla stregua dei principi appena affermati, la giurisprudenza in passato ha evidenziato che le caratteristiche di una baita, quali la struttura in legno, la limitata entità volumetrica, l’utilizzabilità e l’amovibilità, non sono decisive per ritenere sussistente il carattere della precarietà o transitorietà, dal momento che la stabilità si estrinseca n... _OMISSIS_ ...destinazione dell’opera a soddisfare un bisogno non provvisorio, cioè nell’attitudine del manufatto ad un’utilizzazione che non sia temporanea e contingente [14].

Ancora, è da escludersi la natura di opera precaria sia in caso di costruzione di una veranda [15], sia per l’installazione di un manufatto che sia privo di fondazioni e munito di ruote, destinato a luogo di riposo in località marina [16], sia per la costruzione di capannoni in travi di ferro ancorate in plinti di calcestruzzo destinati ad esposizione di materiali poiché modificano in modo permanente la destinazione naturale del suolo [17].

Ugualmente non si può far rientrare nel concetto di «opera precaria» la realizzazione di una serra di grandi dimensioni e stabilmente ancorata al suolo: invero, integra il reato di cui all’art. 44 lett. b) d.P.R. 380/2001, se priva di permesso di costruire, l’opera diversa da quella avente finalità... _OMISSIS_ ...muti l’assetto del territorio, nella serie morfologica, fisica oppure nelle sue destinazioni urbanistiche [18].

Secondo la giurisprudenza, sono integrati gli estremi della contravvenzione dell’esecuzione di lavori in assenza del relativo permesso edilizio, perché si esclude la natura precaria del manufatto, in caso di:
realizzazione di una costruzione destinata al ricovero degli attrezzi [19];
costruzione di un chiosco prefabbricato destinato alla vendita di fiori e piante, successivamente completato da una tettoia e da una recinzione [20];
installazione di un manufatto destinato ad uso abitativo appoggiato su un basamento di calcestruzzo e formato da dieci pilastrini chiusi da pannelli prefabbricati e coperti con lastre di eternit ondulato [21];
Costruzione di un chiosco in muratura su un’area demaniale in contrasto con la normativa urbanistica in itinere [22];
... _OMISSIS_ ...ne di una piattaforma e di un pontile galleggiante per l’assistenza dei natanti o per l’ormeggio di imbarcazioni da diporto [23];
installazione di un carrozzone prefabbricato, anche se senza fondazione, adibito a deposito di mobili destinato a soddisfare le esigenze abitative dell’interessato [24].
Richiedono, altresì, il permesso di costruire e la relativa assenza integra la fattispecie di reato in commento:
la costruzione di interrati, poiché sono opere in ordine alle quali l’autorità comunale deve svolgere il suo controllo diretto ad assicurare sia l’ordinato sviluppo dell’aggregato urbano, sia il rispetto delle norme urbanistiche, sia l’osservanza delle regole tecniche di costruzione prescritte dalla legge [25];
l’installazione di impianti per la distribuzione di carburante, poiché le colonnine di erogazione influiscono sull’uso e sulla destinazione ... _OMISSIS_ ... con particolare riguardo alla diversificazione delle aree, alle esigenze paesaggistiche ed alle molteplicità di interessi pubblici collegati ad un ordinato assetto funzionale e strutturale del territorio [26];
la costruzione di impianti sportivi, come ad esempio gli impianti da golf, qualora siano caratterizzati da un particolare impatto sulla conformazione del territorio, come può aversi con riguardo ai canali o ai laghetti [27];
la realizzazione di locali di tipo mansarda [28], ottenuti mediante la sopraelevazione del tetto e la suddivisione delle falde rialzate con un muro: generalmente, in questi lavori viene conferita una destinazione abitativa a spazi che originariamente tale destinazione non avevano e questa trasformazione richiede il permesso di costruire;
la costruzione di parcheggi o autorimesse destinati a pertinenza di fabbricati ancora da fabbricare [29];
la realizzazione di una struttura c... _OMISSIS_ ...n solaio soprastante a colonne in cemento armato, innestate nelle strutture di un fabbricato, ancorché priva di chiusura o tamponatura: infatti, non possono non considerarsi organismi edilizi i porticati coperti, non solo in relazione alla loro autonoma utilizzabilità, ma anche in considerazione del fatto che realizzano un vero e proprio corpo di fabbrica, avente incidenza concreta e ben visibile sulla fisionomia dell’immobile, di cui vengono ad essere mutati il volume complessivo e l’aspetto esteriore [30];
la costruzione di una nuova strada, ma anche la modificazione, l’allargamento, l’abbassamento o l’innalzamento del livello di una strada esistente, ove esorbitino dall’ordinaria o straordinaria manutenzione [31];
l’apertura di nuove finestre, la realizzazione di nuovi terrazzi e di balconi sporgenti dal prospetto di un edificio, l’apertura, la modifica e la chiusura di porte e finestre ... _OMISSIS_ ... Giova precisare che ai fini dell’abuso edilizio la nozione di «pertinenza» differisce da quella civilistica: infatti, deve trattarsi di un’opera - che abbia comunque una propria individualità fisica e conformazione strutturale e non sia parte integrante o costitutiva di altro fabbricato - preordinata ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale, funzionalmente ed oggettivamente inserita al servizio dello stesso, sfornita di un autonomo valore di mercato, non valutabile in termini di cubatura o comunque dotata di un volume minimo tale da non consentire, in relazione anche alle caratteristiche dell’edificio principale una sua destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell’immobile cui accede.

La relazione con la costruzione preesistente deve essere, in ogni caso, non di integrazione ma «di servizio», allo scopo di renderne più agevole e funzionale l’uso (carattere di strumen... _OMISSIS_ ...le), cosicché non può ricondursi alla nozione in esame l’ampliamento di un edificio che per la relazione di connessione fisica, costituisce parte di esso quale elemento che attiene all’essenza dell’immobile e lo completa affinché soddisfi ai bisogni cui è destinato [33].

Alla luce della definizione poc’anzi richiamata, la Suprema Corte ha ritenuto integrare il reato in commento in assenza del permesso di costruire non costituendo una pertinenza bensì una «nuova costruzione», la realizzazione di un manufatto adiacente all’abitazione ed adibito a deposito, avente una superficie complessiva rilevante, costituito da una base in cemento armato, la struttura portante realizzata con profilati in acciaio, la tamponatura perimetrale e la copertura realizzata con pannelli di lamiera di acciaio coibentata [34].