I reati urbanistici: l'art. 44 lett.a)

Procediamo ora ad analizzare nello specifico le singole figure di cui all’art. 44 t.u., iniziando da quella prevista nella lett. a) [1] che, si ricorda, punisce la trasgressione:
delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del testo unico [2];
delle norme contenute nei regolamenti edilizi;
delle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici;
delle modalità esecutive fissate dal permesso di costruire.
La disposizione in esame è un esempio tipico di norma penale in bianco, la quale tuttavia presenta confini descrittivi talmente indefiniti da porre parecchie perplessità in ordine all’effettivo rispetto del principio di tassatività [3], al quale le norme penali incriminatrici sono subordinate.

La Corte di legittimità sul punto ha evidenziato come la disposizione de qua abbia un contenuto estremamente generico che si presta ad una pluralità indi... _OMISSIS_ ...tilizzazioni con la conseguente insufficienza dell’interpretazione letterale, proprio perché urta con il principio di tassatività delle fattispecie legali penali [4].

Fatta questa breve precisazione, la prima ipotesi della disposizione in commento punisce l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del t.u. sull’edilizia. Nondimeno, questa previsione presenta una tale ampiezza contenutistica delle possibili violazioni, dall’aver causato di fatto una sua applicazione molto limitata [5].

La giurisprudenza è concorde nel ritenere che tale fattispecie non sia applicabile ai casi di violazione della normativa sul conglomerato cementizio armato, proprio in virtù del principio di tassatività [6]. Non rientra nel campo di applicazione di questa norma neppure la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, poiché la normativa punisce l’attività costruttiva illecita e non ... _OMISSIS_ ... dell’autore del reato [7].

In ordine alla seconda ipotesi, cioè all’inosservanza delle norme contenute nei regolamenti edilizi, si deve fare riferimento alle regole di condotta che siano in diretto collegamento con l’attività edilizia. Sulla base di tale asserzione, si è esclusa l’integrazione della fattispecie in commento nel caso di apposizione di un’insegna voluminosa all’esterno di un esercizio commerciale in mancanza dell’autorizzazione prevista dal regolamento edilizio [8].

L’omessa esposizione del cartello presso il cantiere edile, in cui si indicano gli estremi del relativo permesso di costruire, integra la contravvenzione di cui all’art. 44 lett. a) d.P.R. 380/2001, solamente qualora il regolamento edilizio oppure il permesso stesso preveda espressamente l’obbligo di esposizione del cartello [9].

Relativamente al terzo caso contemplato dalla lett. a) della d... _OMISSIS_ ... qui ci interessa (situazione che si determina ogni qual volta determinate attività vengano poste in essere in contrasto con la pianificazione territoriale del Comune), la giurisprudenza ha ritenuto integrare la violazione delle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici la condotta di coltivazione di una cava in una zona, ove l’attività anzidetta non sia consentita dalle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale [10], poiché non si concreta per il mancato rilascio della concessione edilizia, la quale non è richiesta per la prodotta attività ma, appunto, per la violazione delle previsioni dello strumento urbanistico, che sono preposte alla salvaguardia del territorio sotto il profilo edilizio [11].

Si ricorda che il Supremo Collegio ha considerato integrare il reato de quo anche l’ipotesi di localizzazione di un fabbricato in un luogo diverso da quello indicato nel progetto assentito dall’autorità comunale, dal mo... _OMISSIS_ ...omporta una violazione attinente al corretto assetto del territorio [12].

Sembra doveroso precisare che, nei casi di cui all’art. 22¹ e ² t.u. sull’edilizia [13], la mancanza della denuncia di inizio di attività o la difformità delle opere eseguite rispetto alla d.i.a. effettivamente presentata non rilevano ai fini penali, ma sono punibili soltanto in via amministrativa, ai sensi dell’art. 376 d.P.R. 380/2001. Tuttavia, integrerà la contravvenzione in parola l’esecuzione di interventi sostanzialmente difformi da quanto stabilito da strumenti urbanistici e regolamenti edilizi, nonostante sia preceduta da rituale denuncia di inizio attività [14].

Viceversa, nel caso dell’art. 22³ del d.P.R. citato [15] non è sanzionabile penalmente la difformità parziale [16], essendo punibile soltanto l’assenza o la totale difformità dalla d.i.a. ai sensi della lett. b) dell’art. 44 di cui tratteremo pi... _OMISSIS_ ...CRLF|
L’ultima ipotesi contemplata nella lett. a) concerne l’inosservanza delle modalità esecutive fissate dal permesso di costruire, cioè il caso di difformità parziale, da intendersi la circostanza in cui l’opera eseguita in difformità del progetto approvato conservi la stessa entità e le strutture essenziali, ma presenti delle modifiche non sostanziali in quanto limitate ad un particolare che non incide sul complesso dell’opera, sulla volumetria, oppure sulla sua funzione o destinazione [18].

Quindi, secondo la giurisprudenza questa fattispecie è integrata da qualsiasi opera che sia stata concretamente realizzata in difformità del permesso di costruire, con la conseguenza che il reato si consuma con l’esecuzione dell’opera non corrispondente a quella nel progetto e per integrarlo è necessario che un’opera sia stata effettivamente realizzata. La Corte di cassazione, in un’occasione, ha avuto modo d... _OMISSIS_ ... tali caratteri difettano nel caso del mero scavo del terreno anche in misura minore di quanto previsto, non potendosi ricorrere alla presunzione che detto scavo sia suscettibile di comportare in futuro una difformità dell’intervento urbanistico [19].

L’indeterminatezza della disposizione ha portato la giurisprudenza a cercare di fornire un contenuto alla contravvenzione in questione, asserendo che rientra nella difformità parziale la divergenza, per eccesso o per difetto, della superficie e della volumetria, di non rilevante entità e tale da non alterare in modo sensibile la natura dell’opera realizzata rispetto a quella consentita [20]. Costituisce anche fattispecie di difformità parziale: costruire un tetto ad un’altezza di colmo superiore a quella prevista nel progetto approvato, ma conforme agli strumenti urbanistici [21]; mutare l’utilizzazione di alcuni vani della costruzione, realizzando opere murarie non previste nel ... _OMISSIS_ ...realizzare una scala quadrata anziché una a chiocciola con spostamento della sua allocazione [23].

Appare opportuno evidenziare che la condotta di cui alla lett. a) riguarda esclusivamente l’attività costruttiva e non anche la fase anteriore relativa alla procedura necessaria per il rilascio di provvedimenti autorizzatori da parte della pubblica amministrazione [24]. Pertanto, la Suprema Corte è giunta alla conclusione che l’eventuale rilascio di un permesso di costruire illegittimo non determina la responsabilità ai sensi della disposizione citata per l’autorità competente [25], poiché la violazione dell’obbligo di osservanza degli strumenti normativi urbanistici e delle prescrizioni edilizie riguarda soltanto l’attività di trasformazione edilizia.

Al contrario, il dirigente dell’area tecnica comunale che abbia rilasciato un permesso di costruire illegittimo risponde della contravvenzione menzionata, dal ... _OMISSIS_ ...sti, essendo incaricato - in ragione del proprio ufficio - del rilascio di quello specifico atto, è titolare in via diretta ed immediata della relativa posizione di garanzia che trova il proprio fondamento normativo nell’art. 402 c.p. [26]. Si ricorda, inoltre, che anche sul direttore dei lavori grava una posizione di garanzia dovendo assicurare la regolare esecuzione dei lavori, con la conseguente responsabilità per le ipotesi di realizzazione di opere in violazione delle norme edilizie ed urbanistiche [27].

Rientra in quest’ultima fattispecie anche realizzare opere in variazione essenziale dal permesso di costruire [28]: come, ad esempio, modificare il posizionamento del fabbricato sull’area di pertinenza, quando essa incida sui parametri urbanistici individuati nel piano regolatore generale [29]; modificare la localizzazione del box destinato ad autorimesse, con la realizzazione di essi fuori dell’area di pertinenza [30]; oppure,... _OMISSIS_ ...i di mutamento di destinazione d’uso comportante variazione del carico urbanistico, se tutto ciò è considerato variazione essenziale dalla legge regionale [31]. Circa il mutamento d’uso, giova precisare che esso si distingue in [32]:

- mutamento d’uso funzionale o formale (cioè senza opere edilizie), al quale si applicano le sanzioni amministrative di cui all’art. 31 t.u. sull’edilizia e quelle penali di cui alla lett. a) dell’art. 44, soltanto qualora risultino violate, attraverso il mutamento, le prescrizioni di zona del piano e qualora vengano violati gli standard previsti dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, recepiti dagli strumenti urbanistici o dai regolamenti edilizi;

- mutamento d’uso materiale o strutturale (caratterizzato dalla realizzazione di trasformazioni fisiche degli immobili), qualora non comporti la realizzazione di un diverso organismo edilizio, per il quale trovano applicazione sia la... _OMISSIS_ ...istrativa di cui all’art. 31 t.u. sia quella penale di cui alla lett. a). Viceversa, laddove la modifica della destinazione d’uso risulti del tutto incompatibile con la struttura, tipologia e forma originarie dell’opera edilizia, la variazione essenziale diventa difformità totale con la conseguente applicazione della pena prevista nella lett. b) dell’art. 44 [33]. Si applica, invece, il regime di cui alla lett. c) di tale disposizione, qualificando tale mutamento come ipotesi di totale difformità dal permesso di costruire, nel caso in cui questa modificazione d’uso venga realizzata su immobili sottoposti a vincoli storici-artistici o paesaggistico-ambientali [34].

Non scatta il reato di cui alla disposizione in commento di fronte ad una variante leggera in corso d’opera ritualmente autorizzata quando i lavori non sono ancora ultimati [35].