Dal rapporto di impiego al rapporto di servizio

1. Dal rapporto di impiego al rapporto di servizio



L’ulteriore elemento soggettivo necessario ai fini della configurabilità della responsabilità erariale è rappresentato dal rapporto di servizio che deve necessariamente sussistere tra l’agente e la Pubblica Amministrazione.

In origine, stante il dato testuale della normativa più risalente, ma anche in ragione del carattere fortemente pubblicistico che caratterizzava l’operare degli enti pubblici, la giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa era limitata a coloro che avevano procurato un danno erariale alla Pubblica Amministrazione di appartenenza, in quanto legati ad essa da un rapporto di impiego.

Di funzi... _OMISSIS_ ...ti dello Stato, compresi quelli delle aziende ad ordinamento autonomo, che cagionino danno allo Stato stesso o «ad altra amministrazione dalla quale dipendono» parla, infatti, l’art. 52 del R.D. n. 1214/1934, al fine di sottoporli alla giurisdizione della Corte dei conti.

Analoghe disposizioni sono contenute anche negli artt. 82 e 83 del R.D. n. 2440/1923, nonché negli artt. 18 e 19 del d.P.R. n. 3/1957.

A partire dagli anni ‘50 del secolo scorso, poi, la giurisprudenza contabile ha cominciato a ritenere sufficiente, al fine dell’operare della propria giurisdizione in materia, il rapporto di servizio: «si è così affermato che anche il funzionario onorario, privo di retribuzione, ma ugualmente inserito n... _OMISSIS_ ...izzazione amministrativa della pubblica amministrazione, potesse essere chiamato a rispondere dei danni cagionati con la sua condotta»[1].

Il fondamento normativo di tale evoluzione interpretativa è stato rinvenuto nell’art. 103, comma secondo, della Costituzione, il quale, nel riservare alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, attribuisce «una giurisdizione di carattere generale o quantomeno “tendenzialmente generale”» in materia al giudice contabile[2].

Il riconoscimento del suddetto carattere generale della giurisdizione contabile ha consentito, inoltre, una volta superate le iniziali resistenze del giudice della nomofilachia, di cons... _OMISSIS_ ...ttabili al giudizio della Corte dei conti gli amministratori degli enti pubblici economici e delle s.p.a. miste[3].

Il rapporto di servizio, nel senso anzidetto, è quindi ravvisabile ogniqualvolta si sia in presenza di un «inserimento funzionale», ossia quando l’agente «sia stato investito, in modo continuativo, di una determinata attività, con il suo inserimento nell’organizzazione amministrativa e con la creazione di particolari vincoli comportanti l’osservanza di obblighi, volti ad assicurare il buon andamento dell’attività e la sua rispondenza alle esigenze pubbliche cui è preordinata»[4].

Facendo quindi leva sul dato dell’inserimento funzionale, è stato, ad esempio, sottoposto alla giuri... _OMISSIS_ ...ile un libero professionista nominato direttore dei lavori di un’opera pubblica dall’amministrazione[5].

Nel caso in cui, quindi, il libero professionista abbia «omesso in sede di redazione della perizia di variante l’individuazione delle diverse particelle interessate dal nuovo tracciato di una rete fognaria, rispetto alle quali si è determinata l’occupazione di fatto con la realizzazione dell’opera pubblica ed irreversibile trasformazione dei fondi in danno dei proprietari», dovrà affermasi la responsabilità erariale nei suoi confronti[6].

Non solo, ma la giurisprudenza ha ritenuto sufficiente, al fine del radicarsi della giurisdizione contabile, che il soggetto abbia partecipato allo svolgersi d... _OMISSIS_ ...mministrativa anche in virtù di una posizione di mero fatto[7].

Costituisce applicazione di tale principio il rigetto, da parte dei giudici della Sezione Piemonte, della tesi sostenuta dalla difesa della parte convenuta secondo la quale l’esercizio in via di fatto di mansioni di responsabile dell’ufficio lavori pubblici, esercizio avvenuto anteriormente al conferimento della nomina di reggente del suddetto ufficio, non sarebbe idonea a radicare la responsabilità amministrativa[8].

Secondo i magistrati contabili piemontesi, infatti, «l’esercizio effettivo ed in via continuativa delle relative mansioni di organizzazione e di direzione del settore da parte del dipendente inquadrato stabilmente nell’Amministrazione, in ... _OMISSIS_ ...o soggetto formalmente incaricato delle medesime funzioni, comporta indubbiamente l’eventuale insorgenza della responsabilità amministrativa nell’ipotesi in cui il funzionario di fatto, nello svolgimento della propria attività, abbia cagionato all’ente di appartenenza un pregiudizio di tipo patrimoniale».

Inoltre, «le modalità di provvista di un incarico dirigenziale e la sua durata sono irrilevanti ai fini de quibus, in cui rileva elusivamente la circostanza obbiettiva dello svolgimento, anche semplicemente in via di fatto e financo per una singola operazione amministrativa, di funzioni ricollegabili ai compiti istituzionali dell’ente pubblico, tanto più se connesse all’esercizio di poteri autoritativi e di vigil... _OMISSIS_ ...|
Ne deriva che anche i dirigenti a tempo determinato risultano assoggettabili alla giurisdizione contabile.





2. Il nuovo modo di intendere il rapporto di servizio



Da quanto esposto nel paragrafo precedente risulta che la giurisprudenza, sia contabile, che della Cassazione, ha progressivamente esteso l’ambito della giurisdizione della Corte dei conti, attraverso l’ampliamento del concetto del rapporto di servizio, al fine di adeguarla a quelli che oggi sono gli schemi dell’agire amministrativo, non solo più di tipo pubblicistico, ma, sempre più, di tipo privatistico[10].

A ciò si è aggiunta anche l’azione del legislatore il quale, tramite il comma 4... _OMISSIS_ .... 1 della l. n. 20/1994, ha previsto che la magistratura contabile abbia giurisdizione anche nell’ipotesi del c.d. danno obliquo.

Il suddetto comma, infatti, dispone che «la Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni od enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente all’entrata in vigore della presente legge».

Recentemente, poi, il novero dei soggetti potenzialmente assoggettabili alla giurisdizione contabile è stato ulteriormente ampliato.

Come è stato osservato, la Corte di Cassazione ha chiarito che «il criterio per discriminare la giurisdiz... _OMISSIS_ ...da quella contabile in materia di azione di responsabilità per danno erariale si è spostato dalla “qualità del soggetto”», pubblico o privato che sia, ovvero dalla natura pubblica o privata dell’attività esercitata dal soggetto stesso, «alla “natura del denaro” e degli scopi perseguiti (sicché sussiste la giurisdizione della Corte dei conti con riguardo ad un giudizio nei confronti di una società privata con il quale è stata contestata l’illegittima erogazione di ...


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