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Profili istituzionali della proposta di regolamento istitutiva della Procura europea


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titolo:COOPERAZIONE GIUDIZIARIA PENALE NELL'UE
anno:2016
pagine: 293
formato: pdf  
prezzo:
€ 30,00

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Laureato in Giurisprudenza

1 Struttura e organizzazione della Procura europea

Ai sensi dell'art.4 della Proposta di regolamento «la Procura europea è competente per individuare, perseguire, e rinviare a giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione […] e i loro complici e a tal fine […] dirige e controlla le indagini ed esercita l'azione penale, comprensiva dell'archiviazione del caso. La Procura europea esercita l'azione penale […] dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri, comprensiva dell'imputazione e dell'eventuale impugnazione fino a pronuncia del provvedimento definitivo». A tal fine la Proposta di regolamento ha adottato una peculiare struttura di Procura europea che ricalca il modello decentralizzato e integrato sopra esposto.
In particolare la struttura della Procura si articola in due livelli: da un lato vi è un ufficio centrale composto dal Pubblico Ministero europeo e dai suoi quattro vice che ex art.6.3 lo «assistono in tutte le sue funzioni e lo sostituiscono in caso di assenza o impedimento [...]», dall'altro, dislocati negli Stati membri, vi sono i Procuratori europei delegati (PED) nel numero di almeno uno per Stato membro .

A tale strutt... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...onde la distribuzione di competenze fra il PME e i PED: ai sensi dell'art.6.4 compete ai secondi «svolgere le indagini e l'azione penale della Procura europea» sotto la direzione e il controllo, operato a livello centrale, del procuratore europeo. In particolare, se necessario per l'efficienza delle indagini o dell'azione penale il PME può ex art.18.5 riassegnare il caso a un differente PED o condurre le indagini di persona alla luce di uno o più dei seguenti criteri: «la gravità del caso, circostanze specifiche connesse allo status del presunto autore del reato, circostanze specifiche connesse alla dimensione transfrontaliera delle indagini, l'indisponibilità delle autorità investigative nazionali o la richiesta di autorità competenti dello Stato membro in questione».


2 Il sistema del "double hat"

Corollario di siffatta organizzazione è il sistema del c.d. double hat (doppio cappello), risultante da combinato disposto del quinto e del sesto paragrafo dell'art.6 della Proposta di regolamento, che caratterizza l'attività dei PED: questi sono e rimangono pubblici ministeri degli ordinamenti nazionali e in quanto tali sono tenuti al rispetto delle norme nazionali c... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rdano (national hat), tuttavia, quando agiscono quali membri della Procura europea, si attengono alle direttive del procuratore europeo (european hat).
Nello specifico i PED, quando svolgono le indagini e azioni penali loro assegnate agiscono «sotto l'autorità esclusiva del procuratore europeo e si attengono alle sue sole istruzioni, linee guida e decisioni» e dunque, se operano nell'ambito del proprio mandato ai sensi della Proposta di regolamento, sono «completamente indipendenti dalle procure nazionali e non hanno obblighi nei loro confronti». In caso di incarichi conflittuali prevalgono, pur se all'esito di un confronto con le procure nazionali, le funzioni europee: in particolare ai sensi dell'art. 6.6, il procuratore europeo, informato dal PED sull'incarico conflittuale, può «previa consultazione della procura nazionale interessata, dare istruzioni affinché prevalgano, nell'interesse delle indagini e dell'azione penale della Procura europea, le funzioni derivanti dal presente regolamento».


3 Indipendenza e responsabilità della Procura europea

Un aspetto cruciale per l'istituzione della Procura europea risiede nella sua indipendenza rispetto a ingerenze esterne. Oc... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lineare che a livello europeo il principio dell'indipendenza della Procura non è affatto scontato: solitamente gli uffici del pubblico ministero sono sottoposti al Ministero della Giustizia, a tacere del Regno Unito dove manca un ufficio corrispondente . La necessità dell'indipendenza della Procura europea viene dunque in rilievo non in quanto riverbero delle tradizioni giuridiche degli Stati membri ma in quanto requisito per assicurare l'efficace funzionamento dell'organismo, che sarebbe negativamente influenzato da possibili ingerenze politiche.

Iniziamo col dire che i primi due paragrafi dell'art.5 della Proposta di regolamento dispongono rispettivamente che «la Procura europea è indipendente» e che «nell'esercizio delle sue funzioni […], nella persona del procuratore europeo, dei suoi sostituti e del suo personale, dei procuratori europei delegati e del personale nazionale, non sollecita né accetta istruzioni da nessuna persona, Stato membro, istituzione, organo o organismo dell'Unione. Le istituzioni, gli organi o gli organismi dell'Unione e gli Stati membri rispettano l'indipendenza della Procura europea e non cercano di influenzarla nell'assolvimento dei suoi compiti». Tuttavia il requisito dell'in... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...non sembra di agevole applicazione atteso il coinvolgimento di organi politici nelle procedure di nomina: è vero da un lato che il procuratore europeo, i suoi vice e i PED sono scelti fra «personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza» ma è altrettanto vero che [Omissis - versione integrale presente nel testo].

Oltre all'indipendenza "esterna" della Procura – ossia rispetto alle altre istituzioni europee e nazionali – è interessante notare come anche il profilo dell'indipendenza "interna" dei vice e soprattutto dei PED nei confronti del procuratore europeo sia particolarmente problematico. Ciò è particolarmente evidente nelle procedure di revoca degli incarichi: mentre il procuratore europeo e i suoi sostituti, qualora non rispondano «alle condizioni necessarie all'esercizio delle loro funzioni o abbiano commesso una colpa grave» possono essere revocati dalla Corte di Giustizia, rispettivamente su richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione; i PED, qualora «non rispondano ai requisiti di cui al paragrafo 2 o ai criteri per l'esercizio delle loro funzioni, oppure abbiano commesso una colpa grave» possono essere revocati dal pro... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ropeo senza che questi si consulti con alcun organo collegiale. Inoltre i PED, quando esercitano le funzioni per conto della Procura europea, possono essere revocati dall'incarico di pubblico ministero nazionale su iniziativa delle competenti autorità nazionali ma soltanto previa approvazione del procuratore europeo. Tale disposizione, se invariata, produrrà forti attriti con molti ordinamenti degli Stati membri .

Pare dunque auspicabile, anche nel senso dell'accettabilità politica della Proposta di regolamento, apportare modifiche normative per rafforzare la posizione del PED senza tuttavia pregiudicare l'efficienza della Procura, la quale postula al tempo stesso l'assunzione di chiare responsabilità gestionali e una forte capacità di coordinamento complessivo, all'interno di una struttura inevitabilmente gerarchizzata.

All'indipendenza della Procura corrisponde la responsabilità del procuratore europeo. In tal senso il considerando n.11 della Proposta di regolamento precisa che «Il procuratore europeo rende pienamente conto dell'esercizio delle sue funzioni di capo della Procura europea e, in quanto tale, ha la responsabilità istituzionale globale e risponde delle attività generali del... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...europea alle istituzioni dell'Unione». In particolare, ai sensi dell'art.5.3, il procuratore europeo «risponde al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea delle attività generali della Procura europea, in particolare con la relazione di cui all'art.70» .

Quella del procuratore europeo è dunque una responsabilità politica che tuttavia non esclude valutazioni attinenti a singoli casi specifici: lo si desume dal regime di revoca del procuratore definito dall'art.8.4 che annovera, inter alia, l'aver «commesso una colpa grave» e dal considerando n.11 della Proposta di regolamento il quale precisa che: «[…] qualsiasi istituzione dell'Unione può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea per ottenerne la revoca dall'incarico in determinate circostanze, ad esempio in caso di colpa grave. Tale obbligo di rendere conto dovrebbe essere combinato con un rigoroso regime di controllo giurisdizionale in base al quale la Procura europea può esercitare i poteri coercitivi di indagine solo previa autorizzazione giudiziaria e l'organo giurisdizionale cui sono presentate le prove deve verificarne il rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.». In altre p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ancato rispetto di tali diritti, imposto in primis dall'art.67 TFUE e ribadito dagli artt.11, 30, 32 della Proposta di regolamento, potrà condurre la Corte di Giustizia, su iniziativa degli organi dell'Unione, a revocare dall'incarico il procuratore europeo.

4 Il rapporto fra Procura europea e Procuratori europei delegati (PED)


Nonostante lo stesso art. 3.1 della Proposta di regolamento definisca la Procura europea come un «organismo dell'Unione a struttura decentrata», vi è chi sostiene che sarebbe più corretto riferirsi a una «centralizzazione leggera». Con questa locuzione si intende sottolineare il rapporto di tipo gerarchico che intercorre fra il procuratore europeo e i PED: il primo può infatti assegnare e revocare i fascicoli ai vari delegati, così come può avocare le indagini e assegnarle a un diverso PED o svolgerle personalmente conformemente ai criteri di cui all'art.18.5.

L'elemento più problematico è tuttavia costituito dalle istruzioni di carattere vincolante che il procuratore europeo può impartire ai PED ex art. 6.5 e 18, par.1 e 4 della Proposta di regolamento . Se le direttive del procuratore europeo avessero carattere gen... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...dovrebbero destare particolari perplessità, tuttavia dalle disposizioni della Proposta di regolamento non si evince un particolare limite alla specificità delle istruzioni impartite ai PED. In tal senso vi è chi ritiene il ruolo del PED alla stregua di una longa manus del procuratore europeo, dalla discrezionalità estremamente limitata. Il procuratore europeo come osservato, può infatti in ogni momento avocare a sé la conduzione delle indagini (art.16.2), può decidere come condurla (art.18.4), a chi affidarla (art.18.5), se esercitare l'azione penale (art.27.2) o archiviare il caso (art.28) e quale giurisdizione scegliere (art.27.4). Una tale impostazione, che vede il procuratore europeo esercitare «un incondizionato ius vitae ac necis» sul delegato, nonostante non neghi assolutamente il fondamentale ruolo di raccordo svolto dal PED con riguardo alle «autorità di contrasto» nazionali , necessita quantomeno di essere contestualizzata.
Innanzitutto alla base dei poteri del procuratore europeo vi è l'esigenza primaria di coordinamento delle indagini e di efficienza ed efficacia nel perseguimento dei reati lesivi degli interessi dell'Unione: è questa d'altronde la ragion d'essere ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...zione della Procura europea. In secondo luogo occorre precisare come, dalla lettura di alcune disposizioni e dalla ratio della struttura decentrata della Procura, si evince come il ruolo primario del procuratore europeo sia quello di coordinare e controllare le indagini e lo svolgimento dell'azione penale e solo in via eccezionale di svolgere tali attività in prima persona. In tal senso sembrano infatti disporre l'art.18.4 per cui il «procuratore europeo controlla le indagini […] e ne garantisce il coordinamento e solo ove necessario dà loro istruzioni» nonchè l'art.18.5 per cui « il procuratore europeo può […] condurre le indagini di persona solo se ciò risulta necessario ai fini dell'efficienza dell'indagine o dell'azione penale». Sempre in tal senso depone anche la ratio della struttura decentrata della Procura europea: affinché lo svolgimento delle indagini e dell'azione penale sia efficiente ed efficace, questo sarà di norma affidato ai PED in quanto unici soggetti ad avere la necessaria familiarità con l'ordinamento nazionale in cui hanno sede.

Un'ulteriore osservazione riguarda l'asserita divergenza fra struttura decentrata e "centralizzazione leggera": premesso c... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nzione non implica particolari risvolti concreti, si nota come in realtà le due locuzioni possano intendersi come due risvolti della peculiare struttura della Procura europea. Mentre la prima locuzione privilegia la prospettiva dei PED, dislocati, decentrati appunto, nei rispettivi Stati di appartenenza, la seconda guarda [Omissis - versione integrale presente nel testo].


5 I rapporti fra Procura europea e le altre istituzioni europee: Eurojust

La Commissione ha proposto nello stesso "pacchetto" legislativo sia l'istituzione di una Procura europea sia il rafforzamento delle prerogative di Eurojust . In entrambe le proposte di regolamento si dispone che fra la Procura europea ed Eurojust debbano intercorrere «relazioni privilegiate […] basate su una stretta cooperazione e sullo sviluppo di reciproci legami operativi, amministrativi e di gestione […]» , inoltre il considerando n.40 della Proposta di regolamento precisa che «i due organismi debbano coesistere, cooperare e si completino sotto il profilo organico, operativo e amministrativo». Ciò che emerge dalle due Proposte di regolamento è dunque l'intento di creare sinergie e stabilire un assetto efficiente mediante la cond... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lle risorse .

5.1 L'impatto della competenza rationae materiae della Procura europea sul ruolo di Eurojust

Nell'Annesso 1 alla proposta di regolamento per un "nuovo Eurojust" (d'ora in avanti Proposta-Eurojust) si trova l'elenco dei reati per cui tale istituzione è competente: fra questi rientrano i reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione europea. Tuttavia l'art.3.1 del medesimo regolamento dispone che dalla competenza di Eurojust esulano «le forme di criminalità di competenza della Procura europea» che, come più volte detto, consistono proprio nei reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione europea.
Alla luce delle differenti attribuzioni di Eurojust e Procura europea, tali disposizioni non sembrano poter confliggere: il primo, come osservato, è competente a migliorare e stimolare il coordinamento tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e delle azioni penali, mentre la seconda è competente per «individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori dei reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione» .
La competenza ratione materiae della Procura europea dunque incide direttamente su quella delle autorità competenti degli... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ri e solo in maniera riflessa su quella di Eurojust: atteso che la competenza di questa è definita in relazione a quella delle autorità nazionali, quando queste non saranno più competenti per determinati reati, cesserà conseguentemente anche la competenza di Eurojust ad assisterle.
Occorre tuttavia precisare come, nonostante l'art.11.4 della Proposta di regolamento disponga che la competenza del PME per quanto riguarda i reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione sia esclusiva, Eurojust mantenga la competenza su tali reati nelle seguenti occasioni: innanzitutto quando il procuratore europeo proceda all'archiviazione del caso poiché il reato «è un reato minore ai sensi della legge nazionale di attuazione» della Direttiva PIF. In tal caso la Procura europea può infatti inviare i casi archiviati all'Olaf o alle autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri competenti «ai fini del recupero, seguito amministrativo di altro tipo o monitoraggio» e dunque Eurojust può essere chiamata ad espletare le sue funzioni di coordinamento. E' comunque ipotizzabile che ciò accadrà raramente atteso che gli illeciti, in questo caso, sono per definizione reati minori. In se... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... quando le condizioni definite per estendere la competenza della Procura europea anche a reati «indissolubilmente collegati» ai reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione non sono rispettate. In tal caso le autorità nazionali sono competenti anche per tali reati e conseguentemente anche Eurojust lo diviene . Si può dunque desumere che l'art. 3.1 della Proposta-Eurojust vada interpretato nel senso che, con riguardo a quei reati per cui la Procura europea non eserciti la competenza, Eurojust potrà esercitare la propria a richiesta di uno Stato membro o d'ufficio .
Inoltre Eurojust continua ad esercitare i suoi poteri riguardo ai reati di competenza della Procura europea quando questi siano connessi a reati che esulano da tale competenza, nonché nei procedimenti in cui siano coinvolti da un lato uno Stato membro che partecipa alla Procura europea e dall'altro uno Stato membro che non vi ha aderito (come nel caso di cooperazione rafforzata) o uno Stato extra-UE.


5.2 I rapporti con Olaf ed Europol

A differenza della normativa sulla cooperazione con Eurojust, le disposizioni riguardanti i rapporti con l'Olaf ed Europol sono particolarmente sintetiche.
Quanto al primo l'art. 58.3 della ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... regolamento si limita a disporre che la Procura europea coopera con l'Olaf per adempiere agli obblighi imposti dall'art. 325 TFUE e che a tal fine le due istituzioni concludono un accordo che specifichi le modalità di tale cooperazione. Al riguardo vengono in rilievo due principali profili: come detto, l'istituzione della Procura europea dovrà avvenire per quanto possibile utilizzando risorse esistenti al fine di non gravare eccessivamente sul bilancio dell'Unione. In tal senso il trasferimento di parte del personale specializzato dell'Olaf alla Procura europea si ritiene una scelta non solo particolarmente efficiente poiché si allocano diversamente delle risorse già esistenti ma soprattutto efficace per via dell'esperienza e delle capacità maturate dai magistrati dell'Olaf nell'ambito delle frodi e altre attività illecite su scala europea. In secondo luogo è evidente come in un tale assetto normativo, le stesse competenze dell'Olaf dovranno essere completamente ridisegnate: data la specifica competenza attribuita alla Procura europea, l'Olaf, in relazione alle frodi e agli altri illeciti lesivi degli interessi finanziari dell'Unione che siano suscettibili anche di rilevanza penale, non svolgerà più la sua attivit... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... indagine amministrativa ma si limiterà ad una valutazione preliminare delle denunce ricevute .
Quanto detto non significa che venga meno qualsiasi apporto dell'Olaf alla repressione penale: infatti, qualora nella sua attività di indagine sospettasse la commissione degli illeciti per cui il PME è competente, sarebbe obbligato a comunicarlo tempestivamente a quest'ultimo e a fornirgli l'assistenza richiesta. Il processo investigativo sarà dunque più rapido ed efficiente, atteso che in tal modo si dovrebbe evitare la sovrapposizione di indagini amministrative e penali sui medesimi fatti. Tuttavia l'attività amministrativa dell'Olaf continuerà in ogni caso con riguardo agli Stati che non parteciperanno alla Procura europea e a quelle fattispecie che esulano dalla competenza di questa.
Per quanto riguarda i rapporti con Europol, l'art. 58.1 della Proposta di regolamento dispone che «la Procura europea sviluppa relazioni privilegiate con Europol», tale disposizione è in linea con quanto previsto dall'art. 86 TFUE il quale dispone che la «Procura europea è competente ad individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono g... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i finanziari dell'Unione». ». La Procura europea potrà avvalersi delle competenze in materia di raccolta e analisi dei dati di Europol così come disposto dall'art. 58.2 della Proposta di regolamento.


 
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