La ristrutturazione edilizia: in particolare la demolizione e ricostruzione dell’edificio

Con l’entrata in vigore del T.U., così come modificato dal D. Lgs. n. 301/2002 e successivamente dall’art. 30 del d.l. n. 69/2013 e dall’art. 17 del d.l. n. 133/2014, si sono registrate alcune innovazioni di rilevante portata dal punto di vista del titolo abilitativo necessario per intraprendere gli interventi di ristrutturazione.

La fattispecie era definita, come noto e sia pure con riferimento ai soli interventi di edilizia residenziale, dall’art. 31, co. 1, lett. d), della legge n. 457/1978, che oggi è confluito nei primi due periodi dell’art. 3, co. 1, lett. d), T.U.. Sono «interventi di ristrutturazione edilizia» quelli «volti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono p... _OMISSIS_ ...inazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti».

Su un piano generale, il nucleo concettuale della definizione è la possibilità di arrivare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal preesistente e ciò, secondo il tradizionale orientamento della dottrina e della giurisprudenza, era la principale differenza tra gli interventi di ristrutturazione edilizia e quelli di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, che tendevano a conservare l’organismo inalterato nei suoi elementi tipologici, senza che fosse possibile invece introdurre, come nell’intervento in esame, un quid novi rispetto al precedente assetto dell’edificio.

Nondimeno, come si è avuto modo di esporre al parag... _OMISSIS_ ...;ambito della prima categoria sono stati ricondotti degli interventi tradizionalmente ricompresi nella seconda, ossia il frazionamento e l’accorpamento di unità immobiliari, e ciò ha fatto sì che la manutenzione straordinaria non abbia più quella funzione esclusivamente conservativa che tradizionalmente le era ascritta; questo è confermato anche dal fatto che, secondo la nuova formulazione dell’art. 3, co. 1, lett. b), T.U., è possibile mutare anche il volume e la superficie delle unità immobiliari, mantenendo ferme la volumetria complessiva del fabbricato e la sua destinazione d’uso.

Come si avrà modo di vedere infra e anche nel paragrafo 12 del presente capitolo, l’espansione della categoria della manutenzione straordinaria ha portato il legi... _OMISSIS_ ...
Ciò premesso in linea generale, rimane certamente ancora valido l’insegnamento secondo cui, per classificare un intervento in una categoria piuttosto che nell’altra, è necessario che le opere che l’interessato desidera eseguire non siano prese in considerazione analiticamente (ossia singolarmente), ma nel loro complesso, al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo, e ciò perché l’elemento che caratterizza la ristrutturazione edilizia è la connessione finalistica dei lavori eseguiti; di conseguenza, l’«insieme sistematico di opere» può consistere non solo in un complessivo progetto di intervento, ma anche in più interventi puntual... _OMISSIS_ ...quo;ambito della ristrutturazione sono ricompresi anche gli interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispetta... _OMISSIS_ ...dare agli interventi di demolizione e successiva ricostruzione di un edificio, considerati come di nuova costruzione dalla Cassazione e, a certe condizioni, come ristrutturazione dai giudici amministrativi.

Il ragionamento compiuto da questi ultimi poteva essere così sintetizzato: se gli interventi di ristrutturazione hanno come finalità la salvezza dell’esistente, quantomeno delle sue caratteristiche fondamentali, non contano le modalità esecutive con cui essi sono effettuati e non vi è ragione di trattare diversamente le ipotesi in cui essi avvengano mediante la conservazione, nella loro individualità fisica e specifica, di tutti o di alcuni elementi costitutivi originari del fabbricato e i casi in cui l’interessato intenda recuperare l’edificio de... _OMISSIS_ ... ha quindi accolto l’impostazione della giurisprudenza amministrativa, e addirittura, come si vedrà tra poco, a seguito delle modifiche apportate al terzo periodo dell’art. 3, co. 1, lett. d), T.U. dal D. Lgs. n. 301/2002 e dall’art. 30, co. 1, lett. a), del d.l. n. 69/2013, le ipotesi di demolizione e successiva ricostruzione rientranti nella categoria della ristrutturazione edilizia risultano significativamente ampliate, con conseguente riduzione, per converso, delle fattispecie riconducibili agli interventi di «nuova costruzione».

Un’altra significativa novità introdotta dal T.U. è la suddivisione della ristrutturazione edilizia, ai fini dell’individuazione del titolo abilitativo necessario, in due categorie, la ristrutturazione c... _OMISSIS_ ... interventi di ristrutturazione con finalità prettamente conservativa e sottoposti a s.c.i.a. (in passato: d.i.a.).

Dal combinato disposto degli artt. 3, 10 e 22 T.U. e dell’art. 5, co. 2, lett. c), del d.l. n. 70/2011 è possibile allora ricavare che sono realizzabili con s.c.i.a. quegli interventi di ristrutturazione che, in via di prima approssimazione, non portino alla realizzazione di un edificio diverso dal preesistente.

Più precisamente le ipotesi sono due, e la prima è quella della ristrutturazione senza demolizione che non porti ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che non comporti modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, e – se si tratta di immobili vincolati ai sensi del D. Lg... _OMISSIS_ ...quo;art. 10, co. 1, lett. c), T.U., e la casistica ad essa riconducibile dipenderà dall’estensione riconosciuta e dalla ricostruzione data alla fattispecie di ristrutturazione pesante.

Se si tiene conto che la giurisprudenza, come si avrà occasione di chiarire oltre quando si illustrerà più compiutamente l’ipotesi di ristrutturazione assoggettata a permesso di costruire, è piuttosto rigorosa e ritiene sufficiente il mutamento anche di uno solo dei parametri urbanistici visti sopra, sembra possibile affermare che questa prima ipotesi di ristrutturazione assoggettata a s.c.i.a. costituisca una categoria residuale e che ad essa siano riconducibili casi assai limitati .

L’ipotesi più importante sembrerebbe essere quella delle opere che, mantenen... _OMISSIS_ ...c.i.a. soltanto qualora comportino un mutamento di destinazione d’uso tra categorie omogenee dal punto di vista urbanistico. Nel momento in cui il mutamento avvenga tra categorie tra loro non omogenee si ha un mutamento degli standard urbanistici e perciò occorre il permesso di costruire, anche se questo avviene in zona diversa dalla A.

Ad avviso di una parte della dottrina un altro caso potrebbe essere quello delle modifiche solo formali dei volumi, cioè situazioni in cui l’aumento di volumetria non è dovuto ad un mutamento della struttura, ma ad un cambio della destinazione d’uso di quei locali c.d. accessori o tecnici: insomma, un mutamento soltanto aritmetico, a prospetti e sagome immutati. Ciò accade quando in base alle regole comunali i locali di cui ... _OMISSIS_ ...ma per la loro reale volumetria.

Quanto alla giurisprudenza, in passato sono state ritenute assentibili con la d.i.a. «semplice» (oggi: s.c.i.a.) quelle opere di ristrutturazione che determinavano una semplice modifica dell’ordine in cui erano disposte le diverse parti che componevano la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conservava la sua iniziale consistenza urbanistica. Questa definizione è indubbiamente assai generica, e testimonia tutta la difficoltà di trovare delle opere di ristrutturazione senza demolizione assentibili con s.c.i.a., anche se forse degli esempi potrebbero essere dati dal consolidamento delle strutture portanti e dall’apposizione di scarpe esterne oppure dalla modifica della conformazione... _OMISSIS_ ... vincolo paesaggistico, la riconducibilità agli interventi di ristrutturazione c.d. «leggera» è possibile soltanto se si ritiene che la modifica dell’altezza non incida sulla sagoma, conclusione non del tutto pacifica, poiché secondo un’opinione, la sagoma viene alterata anche da una semplice modifica dell’altezza dell’edificio.

Occorre, peraltro, ricordare che recentemente il legislatore è intervenuto per restringere la categoria degli interventi di ristrutturazione c.d. «pesante», perché l’art. 10, co. 1, lett. c), T.U. è stato modificato prima dall’art. 30, co. 1, lett. c), del d.l. n. 69/2013 e poi dall’art. 17, co. 1, lett. d), del d.l. n. 133/2014.

Il d.l. n. 69/2013, infatti, ha circoscri... _OMISSIS_ ...ito di applicazione della s.c.i.a., mentre oggi è necessario rispettare la sagoma soltanto per gli interventi da eseguire su immobili sottoposti a vincolo storico-artistico (sia esso diretto o indiretto) o paesaggistico ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004.

Il d.l. n. 133/2014, invece, ha ulteriormente circoscritto le ipotesi di interventi di ristrutturazione edilizia sottoposti a permesso di costruire, perché quest’ultimo titolo edilizio non è più necessario –come in passato – in presenza di un aumento di unità immobiliari o di modifiche al volume o ai prospetti o alle superfici, ma soltanto se viene alterata la volumetria complessiva dell’edificio o modificato il prospetto del fabbricato.

Astrattamente, queste modifiche sembrerebbero aver... _OMISSIS_ ... gli interventi di ristrutturazione edilizia con modifica di sagoma realizzati su immobili diversi da quelli sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico o con incremento del numero delle unità immobiliari o con aumento delle superfici.

Nondimeno, se si approfondisce meglio la portata dell’intervento del legislatore, ci si accorge che, sul piano pratico, l’ampliamento rischia di essere più apparente che reale.

In particolare, come attenta dottrina ha rilevato, la portata pratica dell’innovazione introdotta dal d.l. n. 69/2013 (id est: necessità di rispettare la sagoma per i soli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004) potrebbe essere drasticamente ridimensionata dalla giurisprudenza che, come si è già anticipato, appare ... _OMISSIS_ ...squo;edificio, sagoma per gli immobili vincolati, destinazione d’uso per gli immobili ubicati nei centri storici) esclude che l’intervento sia di ristrutturazione edilizia c.d. «leggera».

In quest’ottica, posto che appare estremamente difficile immaginare un intervento di modifica della sagoma che non incida anche sul prospetto (ossia, come si è visto al paragrafo 3, la rappresentazione della superficie esterna dell’edificio in ogni suo dettaglio o lo sviluppo verticale di esso), non sembra possano essere molti gli interventi che beneficeranno della «liberalizzazione» introdotta dal d.l. n. 69/2013, giacché – alla luce dell’indirizzo giurisprudenziale di cui si è appena dato conto – basterà modificare anc... _OMISSIS_ ...goma di edifici non sottoposti a vincolo ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 sono assentibili con s.c.i.a. a condizione che non sia aumentata la volumetria complessiva dell’edificio; diversamente, ricadranno nella ristrutturazione c.d. «pesante» e saranno sottoposti a permesso di costruire.

Per quanto concerne, invece, le novità introdotte dall’art. 17, co. 1, lett. d), del d.l. n. 133/2014, è sufficiente osservare che esse sembrerebbero giustificarsi alla luce delle modifiche apportate alla tipologia della «manutenzione straordinaria».

Come si ricorderà, infatti, la nuova formulazione dell’art. 3, co. 1, lett. b), T.U. non richiede più che, oltre alla destinazione d’uso, sia conservato anche il volume e la superfici... _OMISSIS_ ...rsquo;edificio; inoltre, nell’ambito della categoria della manutenzione straordinaria sono stati ricondotti anche gli interventi di frazionamento e di accorpamento delle unità immobiliari che, pur comportando una variazione delle superfici delle singole unità immobiliari e/o del carico urbanistico, non modifichino la volumetria complessiva dell’immobile e la destinazione d’uso.

In quest’ottica, il legislatore è intervenuto per coordinare il testo dell’art. 10, co. 1, lett. c), T.U. con le innovazioni di cui si è appena dato conto, perché l’ampliamento del novero degli interventi riconducibili alla manutenzione straordinaria ha comportava una corrispondente riduzione dell’ambito della ristrutturazione edilizia c.d. «pesante... _OMISSIS_ ...cato demolito rispettosa del volume e, limitatamente agli immobili vincolati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004, anche della sagoma dell’edificio preesistente; a questa fattispecie si affianca la ricostruzione di edifici o di parti di essi crollati e demoliti di cui sia possibile accertare la preesistente consistenza, nel rispetto del volume e, per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico, anche della sagoma.

Un regime particolare è poi previsto per gli interventi da eseguire sugli immobili ubicati nei centri storici, perché l’art. 23-bis, co. 4, T.U. – introdotto dall’art. 30, co. 1, lett. f), del d.l. n. 69/2013 – prevede che i Comuni dovevano entro il 30 giugno 2014, individuare con propria deliberazione le aree nelle ... _OMISSIS_ ...e sostitutive previste dalla legislazione regionale o, in mancanza, da un commissario ad acta nominato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

In queste aree, gli interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma saranno sottoposti dunque a permesso di costruire; nelle restanti aree, invece, potrà continuare a trovare applicazione la s.c.i.a., con la particolarità che l’intervento non potrà essere iniziato immediatamente, ma soltanto decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione.

Si è rilevato, peraltro, che non è detto che questa distinzione vi sia, poiché l’Amministrazione comunale, con idonea motivazione, potrebbe anche decidere di escludere l’applicabilità della s.c.i.a. per gli interve... _OMISSIS_ ...i stabilire che tutto il centro storico siano possibili siffatti interventi: se la tutela dell’autonomia comunale potrebbe indurre a rispondere positivamente, la ratio sottesa all’art. 23-bis, co. 4, T.U. potrebbe anche deporre per la soluzione negativa.

L’art. 23-bis, co. 4, T.U., prevede infi...