Il principio del perfetto pareggio economico nella realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> PEEP --> PRINCIPIO DEL PAREGGIO

Lo scambio che in base alla L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 12, ha luogo tra ente espropriante delle aree PEEP, che esercita il potere di esproprio, e l'ente concessionario di tali aree, che è tenuto a corrisponderne il prezzo mediante il pagamento di un corrispettivo commisurato alle spese di acquisizione, è regolato - e non potrebbe essere diversamente, discendendone altrimenti una lesione al principio di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge - secondo il principio finanziario del pareggio, di talché ogni alterazione di questo equilibrio sposta l'asse dell'intervento pubblico e lo dirotta verso finalità di natura assistenzialistica - che non trovano tutela nella previsione normativa.

In tema di edilizia popolare ed economica, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, che dev'essere previsto nella convenzione di c... _OMISSIS_ ...65 del 1971, art. 35, comma 8, deve assicurare al Comune - in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, disposizione inderogabile idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione - la copertura dei costi di acquisizione delle aree destinate alla realizzazione dei piani e delle sole opere di urbanizzazione funzionali alla loro edificabilità, sicché l'ente è legittimato a pretendere l'eventuale differenza ove nella suddetta convenzione quel corrispettivo sia stato erroneamente determinato in misura inferiore ai costi effettivi.

Il principio di copertura o pareggio finanziario nel piano per l’edilizia economica e popolare (PEEP) di cui all’art. 35, comma 12, della l. n. 865/1971 è una disposizione legislativa avente natura inderogabile, idonea ad inserirsi automaticamente nel contenuto della convenzione, la quale, quand'anche non contenga specifiche clausole funzionali a garantire il recupero dei maggiori esbors... _OMISSIS_ ...d un meccanismo di eterointegrazione, alla luce della natura vincolante della richiamata disposizione legislativa che esige la completa copertura delle spese sostenute dal Comune per l'acquisizione delle aree e per la relativa urbanizzazione. Il corrispettivo per la concessione dell'area deve dunque obbligatoriamente corrispondere all'effettivo costo di acquisizione, di guisa che l'ente concedente, ove in concreto vi sia divergenza rispetto alla somma indicata in convenzione, è legittimato, in doverosa applicazione della norma, a pretendere la differenza, fermo restando che il diritto al pagamento delle somme a conguaglio può essere azionato una volta statuite in via definitiva le somme dovute agli espropriati a titolo d’indennità di esproprio, considerate nel loro complessivo ammontare, poiché solo in quel momento può stabilirsi il costo effettivo di acquisizione delle aree.

L’art 35, comma 12° della legge n. 865/1971 prevede che i «... _OMISSIS_ ...ella concessione in superficie, di cui all'ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato». Tale disposizione esprime il principio generale per cui il rapporto che viene ad instaurarsi tra l'amministrazione e il soggetto assegnatario del fondo si fonda sulla regola della completa copertura, da parte del secondo, delle spese sostenute dalla prima per l'acquisizione del bene, in base al criterio del perfetto pareggio economico e deve ricomprendere anche le maggiori somme derivanti da contenziosi, quale, ad esempio, le somme a titolo di indennità rideterminate in sede di giudizio di opposizione alla stima.

In relazione ad una convenzione per la costruzione di case di tipo economico e popolare ex art. 35 della legge n. 865 del 1971, nonostante la pregressa quantificazion... _OMISSIS_ ... delle aree sia delle spese di urbanizzazione, il Comune ha diritto di ripetere dai singoli acquirenti degli alloggi edificati l’importo pro-quota di quanto effettivamente speso, sia per la acquisizione delle aree che per le spese di urbanizzazione.

L’art. 35, comma 12, della l. 22 ottobre 1971, n. 865 esprime il principio generale per cui il rapporto concessorio che viene ad instaurarsi tra l’amministrazione e l’assegnatario del fondo nel piano di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, si fonda sulla regola della completa copertura, da parte del secondo, delle spese sostenute dalla prima per l’acquisizione delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare. Trattasi di norma inderogabile, idonea ad integrare la disciplina in concreto dettata dalle singole convenzioni stipulate dal Comune con i beneficiari, ex art. 1339 Cod. civ.. All'amministrazione spetta pertanto la restituzione di ogni im... _OMISSIS_ ...h; a qualsiasi titolo (ed anche in assenza di un formale decreto di esproprio) – risulti da essa erogato in applicazione della legge, dovendo tutte le spese di acquisizione delle aree, nel loro insieme, trovare copertura in base al criterio del perfetto pareggio economico. Ciò vale anche per le spese di lite, anche in considerazione del fatto che l’eventualità che l’avvio di una procedura ablatoria dia vita ad un contenzioso di opposizione alla stima è normale, salva, ovviamente, la dimostrazione che l’attività del Comune era direttamente connotata da strutturale violazione del principio di buona amministrazione, al punto da potersi ritenere – con presunzione di certezza – che in condizioni ordinarie tali oneri non sarebbero stati assunti e che non diano comunque luogo ad una qualche utilità (sia pure ridotta) per il privato assegnatario, ma si risolvano chiaramente in una fonte di danno per quest’ultimo.

Le aree c... _OMISSIS_ ...ni approvati a norma della legge n. 167/1962 sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi e su tali aree i predetti enti concedono il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali; nel contenuto della convenzione accessiva alla concessione (da determinarsi nella medesima delibera consiliare) deve essere previsto il corrispettivo della concessione in misura pari al costo di acquisizione delle aree nonché al costo delle relative opere di urbanizzazione se già realizzate. Trattasi del fondamentale principio di perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate e delle uscite, e quindi con rimborso da parte degli assegnatari delle aree e/o degli acquirenti degli alloggi di tutte le spese sostenute.

Nell'ambito dei PEEP, l’obbligazione pecuniaria relativa all’adeguamento del prezzo di cessione al costo di acquisizione delle aree, e quindi al pagamento dell’ev... _OMISSIS_ ...nza tra il primo e il secondo, non riveste natura di obbligazione propter rem - ossia di obbligazione di natura reale che segue le vicende della circolazione giuridica dell’immobile e, come tale, viene trasferita agli acquirenti successivi del medesimo - e ciò a differenza, ad esempio, delle obbligazioni accessive alle convenzioni di lottizzazione

Le somme erogate per l'acquisizione delle aree inserite in piani particolareggiati come il P.I.P. o il P.E.E.P., in base al sistema normativo vigente - anche attraverso il meccanismo, come affermato dalla giurisprudenza amministrativo, previsto dall'art. 1339 cod. civ. - vengono interamente recuperate, in quanto necessariamente computate, insieme agli altri oneri sostenuti, ai fini della determinazione dei prezzi relativi ai successivi atti di cessione o di concessione in diritto di superficie dei beni acquisiti dall'ente pubblico.

Il Comune ha l'obbligo di assicurare la copertura di tutti i ... _OMISSIS_ ...to delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare, in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate ed uscite e rimborso, da parte degli assegnatari delle aree o loro aventi causa, di tutte le spese sostenute per l'acquisto delle aree medesime, con l'ovvia conseguenza che facendo riferimento ai "costi" e ai "corrispettivi" delle opere di urbanizzazione realizzate o realizzande, la norma comprende anche i costi sostenuti per l'esproprio delle aree sulle quali le opere devono sorgere, trattandosi di una disposizione inderogabile, idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione, ai sensi dell'art. 1339 c.c. al quale l'art. 1419 c.c., comma 2, ricollega l'effetto tipico di determinare la nullità clausola negoziale difforme senza tuttavia comportare la nullità del contratto.

Il principio del perfetto pareggio economico di cui all'art. 35 ... _OMISSIS_ ... del 1971, comporta che per le aree concesse in superficie debba sussistere piena corrispondenza tra entrate e uscite, da cui discende la doverosità del rimborso, da parte degli assegnatari delle aree o loro aventi causa, di tutte le spese sostenute per l'acquisto delle medesime aree o, più in generale, per consentire l'intervento edilizio in questione. Tale destinazione fa rivestire all'onere natura di obbligazione propter rem, ossia di obbligazione di natura reale che segue le vicende della circolazione giuridica dell'immobile, che, come tale si trasferisce agli acquirenti successivi.

Il principio del perfetto pareggio economico dell'operazione espropriativa complessivamente sostenuta dall'amministrazione non consente affatto di ripartire pro quota i suddetti maggiori costi su soggetti attuatori del Programma di Edilizia Economica e Popolare che non vi abbiano dato causa, laddove il recupero debba avvenire in relazione al singolo caso oggetto di singola ... _OMISSIS_ ...e tale maggior aggravio di spese per il Comune ha fatto registrare per ottenere l'acquisizione della relativa area. Infatti non si possono far ricadere, con il metodo della spalmatura, su soggetti per i quali si sono già consolidati e definiti i costi, i maggiori oneri derivanti da rapporti di contenzioso caratterizzanti altre aree di un determinato comprensorio.

Anche nei casi in cui la convenzione per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare quantifichi espressamente il costo delle aree e le spese di urbanizzazione, il Comune ha, in ogni caso, il diritto ad ottenere la ripetizione di quanto effettivamente speso per l'acquisizione delle aree e ciò anche nell'ipotesi in cui nessuna riserva in tal senso sia contenuta nella convenzione, dovendosi ritenere operante il meccanismo di inserzione automatica di clausole per l'integrazione del contenuto del contratto prevista dall'art. 1339 del codice civile, in relazione alla natura inderogabil... _OMISSIS_ ... 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865 che, in tema di copertura delle spese sostenute dall'Ente pubblico per gli scopi questione, fissa il principio del perfetto pareggio economico.

Il contenuto dell'art.35 della L. n. 865 del 1971 viene automaticamente ad inserirsi nelle Convenzioni di cessione di aree e negli atti di assegnazione di alloggi, ma non ha come conseguenza che i cessionari di aree o gli assegnatari di alloggi divengano destinatari degli effetti di convenzioni alle quali sono rimasti estranei. Il conguaglio preteso dal Comune non può, dunque, operare in relazione a rapporti giuridici ormai definiti ed intangibili, facendo valere maggiori costi espropriativi riguardanti aree oggetto di convenzione diverse.

I costi espropriativi devono trovare integrale copertura nel prezzo della cessione in proprietà delle aree incluse nel P.E.E.P., in virtù del principio del perfetto pareggio economico, vale a dire l’esatta corrispondenza f... _OMISSIS_ ...ortati dall’amministrazione per l'acquisto delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari, il quale principio è inderogabile e integra automaticamente il contenuto della convenzione avente ad oggetto la cessione delle aree, prevalendo sulle clausole difformi eventualmente pattuite fra le parti, indipendentemente dal fatto che la debenza di somme maggiori di quelle inizialmente convenute possa incidere sull’equilibrio dell’originario regolamento contrattuale.

In ordine ai costi della concessione in diritto di superficie dei suoli compresi nei piani di zona di cui alla l. n.167 del 1962, il corrispettivo di cui all’art.35 della l. n.865 del 1971, è finalizzato al pareggio delle specifiche spese sopportate dal Comune per l’attuazione del piano. Da ciò consegue che il corrispettivo della concessione di suolo è comprensivo tanto del costo dell’area concessa in diritto di superficie quanto del costo di acquisizion... _OMISSIS_ ...r le urbanizzazioni e del costo delle stesse. Tali disposizioni hanno indubbiamente carattere imperativo e, quindi, non sono derogabili da parte dell’amministrazione tenuta a conformare al principio di pareggio i contenuti delle convenzioni che sottoscrive.

Secondo la consolidata giurisprudenza l'art. 35 della L. n. 865/1971 pone il principio del perfetto pareggio tra il costo sopportato dal Comune per l'acquisizione dai privati delle aree necessarie per la realizzazione dei programmi per l'edilizia economica e popolare con la relativa urbanizzazione ed il corrispettivo della cessione dovuto dai concessionari costituisce una norma imperativa ed inderogabile, in quanto predetermina il corrispettivo delle aree es...


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