Legittimità e modalità della perequazione urbanistica

PEREQUAZIONE --> LEGITTIMITÀ

La giurisprudenza si è occupata di precisare i limiti e le norme che legittimano l'adozione di meccanismi perequativi in sede di pianificazione urbanistica, consentendo di escludere che con essi si incida in modo abusivo sullo statuto del diritto di proprietà dei suoli: fra questi limiti, non ultimo è il carattere consensuale e facoltativo dell'atto di disposizione chiesto al privato.

La norma urbanistica che subordini l'edificabilità del suolo alla condizione predeterminata che venga, in ogni caso, stipulata una convenzione o un atto di impegno unilaterale che preveda la cessione di aree interessate da opera di urbanizzazione (allargamento stradale), è prescrizione che persegue obiettivi di perequazione urbanistica. E' ravvisabile in tale ipotesi il carattere consensuale e facoltativo dell'atto di disposizione chiesto al privato (limite individuato dalla giurisprudenza quale condizione legittimante il ricorso... _OMISSIS_ ...requativi), atteso che l'obbligo di cessione gratuita è destinato a operare solo se e in quanto l'interessato ritenga di avvalersi della potenzialità edificatoria del suolo.

La copertura normativa (e la compatibilità con lo statuto costituzionale della proprietà), del fenomeno descritto dai noti sintagmi “urbanistica perequativa” e/o “compensativa”, qualificanti le previsioni pianificatorie che subordinano l’operatività del riconoscimento di (maggiore) capacità edificatoria all’una o all’altra area del territorio alla cessione di suolo o di volumetria in favore dell’amministrazione, discende, a un tempo, da una moderna concezione dei poteri conformativi dell’amministrazione e dalla possibilità, disciplinata in termini generali dagli artt. 1 e 11 della legge n. 241/1990, di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse, di modo che l’operativi... _OMISSIS_ ...mi ablatori di volta in volta ideati dal pianificatore comunale dipende pur sempre da una libera iniziativa della proprietà, in alternativa dovendo il Comune fare ricorso al tradizionale strumento espropriativo.

Secondo un certo orientamento il modello legale tipico di conformazione del territorio e della proprietà privata fa capo alla zonizzazione e localizzazione degli interventi pubblici ex art. 7 della l. 1150/42. Pertanto i piani regolatori e le leggi regionali, che introducono strumenti di perequazione urbanistica, non previsti dalla legge urbanistica, sarebbero in contrasto con gli articoli 117 e 42 Cost. in materia di governo del territorio e di disciplina della proprietà privata. In particolare, mancando una disciplina statale di principio sulla perequazione urbanistica sarebbero incostituzionali le leggi regionali che ne disciplinano i vari modelli invalsi nella prassi.

Secondo un certo orientamento, che ha trovato l’adesione... _OMISSIS_ ...udenza, la perequazione urbanistica, come la zonizzazione e la localizzazione degli standard, è solo una tecnica di conformazione della proprietà privata, espressione del potere attribuito dalla legge statale n. 1150/1942 ai piani regolatori. E’ stata quindi ritenuta legittima la previsione di modelli perequativi, in sede di approvazione del piano regolatore generale, perché essi rientrano a pieno titolo nel legittimo esercizio della potestà pianificatoria e conformativa del territorio e dell’azione amministrativa consensuale che proprio in materia di perequazione assume particolare rilevanza.

La perequazione urbanistica, come la zonizzazione e la localizzazione degli standard, è solo una tecnica di conformazione della proprietà privata, espressione del potere attribuito dalla legge statale n. 1150/1942 ai piani regolatori. E’ quindi legittima la previsione di modelli perequativi, in sede di approvazione del piano regolatore generale, per... _OMISSIS_ ...ano a pieno titolo nel legittimo esercizio della potestà pianificatoria e conformativa del territorio e dell’azione amministrativa consensuale che proprio in materia di perequazione assume particolare rilevanza.

È la natura facoltativa degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, anche qualora l’Amministrazione abbai predeterminato le condizioni alle quali potranno attivarsi i meccanismi convenzionali, solo se e quando i proprietari interessati ritengano di voler avvalersi degli incentivi cui sono collegati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà ed una violazione dell'art. 23 Cost.

La tecnica pianificatoria consistente nella previsione di aree vincolate mediante cessione compensativa in alternativa all’esproprio, in mancanza di precise disposizioni di legge, può essere legittimamente gestita dall’Amministra... _OMISSIS_ ...e di un’attenta e diversificata considerazione degli obiettivi, dei contesti e degli oggetti della pianificazione, obiettivi, contesti e oggetti i quali si intrecciano in maniera complessa, articolata e diversificata; il che preclude la possibilità di configurare sic et simpliciter profili di contraddittorietà o di ingiusta disparità di trattamento.

Il ricorso a meccanismi perequativi in forza dei quali in alternativa alla diretta imposizione del vincolo espropriativo è prevista la cessione gratuita, a carico dei privati, delle aree interessate, a fronte del riconoscimento, a beneficio dei medesimi privati, di un congruo indice di fabbricabilità su altre aree ricomprese nei comparti edificatori, non risulta inficiato da vizi di legittimità, non essendo, di per sé, vietato dalla legge né presentando aspetti di illogicità o irrazionalità, ma essendo espressione di un approccio diverso al problema dell'organizzazione del territorio. Approccio dettato da... _OMISSIS_ ...distribuire in maniera equilibrata i vantaggi economici dell'edificabilità impressa alle aree, dotandole di omogenea potenzialità edificatoria.

La perequazione consegue i propri fini in sede di pianificazione di dettaglio, assicurando all'amministrazione lo strumento per acquisire, senza oneri e con modalità diverse dall'esproprio, aree da destinare a scopi di pubblico interesse, senza denotare perciò solo alcun profilo di illegittimità.

Del metodo perequativo, al di là della specifica previsione normativa (nel caso di specie introdotta dall’art. 11 della legge regionale Lombardia n. 12/2005), si rinviene un sicuro fondamento nell’art. 3 della Costituzione, allorché se ne valorizzi lo scopo di attenuazione delle disuguaglianze create dalla pianificazione.

La perequazione urbanistica è linea generale compatibile con i principi informatori dell’ordinamento giuridico e soprattutto utile ai fini dell’acquis... _OMISSIS_ ...a destinazione pubblica. Esso inoltre risponde ai principi di uguaglianza sanciti dalla carta costituzionale con il limite della coerente con l'estensione delle singole proprietà non potendo avere una funzione redistributiva.

PIANIFICAZIONE --> PEREQUAZIONE --> MODALITÀ

L'istituto della perequazione ha come fondamento l'equità a favore dei privati nella concessione dei titoli edilizi per un corretto governo del territorio, con la conseguenza che, per sua peculiare funzione, deve essere disciplinato dal PRG attraverso il procedimento e le garanzie partecipative proprie dello strumento generale.

La perequazione per comparti comporta che a tutte le aree inserite in uno stesso comparto viene attribuito un indice edificatorio a prescindere dal fatto che le stesse siano in concreto destinate allo sfruttamento ovvero alla cessione alla mano pubblica. Il piano attuativo individua poi i suoli ove concentrare l’edificazione ... _OMISSIS_ ...ati ad ospitare le opere di urbanizzazione. Anche queste ultime aree esprimono dunque capacità edificatoria; di conseguenza, i loro proprietari conseguono, comunque, un beneficio economico che rende indifferente, sotto il profilo economico appunto, la scelta dei siti ove verrà concentrata, in concreto, l’edificazione.

Poiché l'istituto della perequazione presuppone la disponibilità di aree di atterraggio che, in quanto tali, possano incentivare il proprietario delle aree asservite a utilizzare lo strumento della negoziazione dei titoli volumetrici, nell’ipotesi in cui tali aree siano in numero limitato, il proprietario del compendio di decollo non avrà altra possibilità che quella di mantenere la volumetria esistente, risultando soggetto unicamente alle limitazioni d'uso prescritte dal regolamento urbanistico nell’eventualità del mancato trasferimento.

Sia per scelta “politica”, ma anche, semplicemente, per care... _OMISSIS_ ...per potere procedere agli espropri, i comuni attuano la pianificazione territoriale attraverso il ricorso ad un variegato (nelle modalità attuative) modulo operativo, che prende il nome di perequazione: essa – che può o meno essere disposta in una norma di legge-cornice - non opera un principio conformante l’azione del Comune, ma rappresenta una delle modalità con le quali può essere esplicata la facoltà pianificatoria a questi attribuita e, pertanto, il principio perequativo si applica se ed in quanto previsto nello stesso strumento generale (e, di regola viene poi attuato tramite un piano urbanistico esecutivo).

Sebbene i Piani attuativi siano la sede naturale delle operazioni di perequazione urbanistica che implicano la cessione di aree a standard, esigenze particolari, sorte in relazione alle edificazioni singole, giustificano la stipula di apposite convenzioni al fine di raggiungere il livello minimo di dotazioni infrastrutturali previsto ... _OMISSIS_ ... urbanistico.

Il sistema della cessione perequativa si realizza mediante procedimenti di "urbanistica contrattata", ossia attraverso moduli consensuali avulsi dall’esercizio coercitivo del potere amministrativo.

Ai fini del rispetto dell'indice di fabbricabilità fondiaria assume esclusiva rilevanza il fatto che il rapporto tra area edificabile e volumetria realizzabile nella zona di riferimento resti nei limiti fissati dal piano, risultando del tutto neutra l'ubicazione degli edifici all'interno del comparto, con conseguente possibilità di computare la superficie di un lotto vicino, ai fini della realizzazione, in un altro lotto, della cubatura assentibile in quello asservito.

Il meccanismo di perequazione urbanistica si articola, rispettivamente, nell'attribuzione di un indice di edificabilità convenzionale al privato, nel calcolo delle grandezze fondamentali da adoperarsi nella valutazione economica della tra... _OMISSIS_ ...anistica e nell'analisi economica dei distretti, per verificare la convenienza economica della trasformazione. La valutazione di economicità compete anche e soprattutto al privato per cui non è possibile trasformare la stima del Comune in un fatto cogente per il privato.

La P.A., nell'esercizio della sua potestà conformativa del territorio, può determinare le condizioni alle quali possono attivarsi meccanismi convenzionali per il perseguimento di finalità perequative.

La perequazione finanziaria costituisce il logico complemento della perequazione urbanistica, ed è precisamente in questa prospettiva che può giustificarsi la rinuncia allo strumento dell’imposizione di vincoli espropriativi (fortemente penalizzante per i proprietari interessati e gravoso per la stessa Amministrazione sotto il profili degli oneri procedimentali), in favore di meccanismi contributivi e “solidaristici”.

Deve escludersi in radice c... _OMISSIS_ ...o straordinario, riconducibile alla previsione di istituti perequativi, soprattutto in ragione della sua stretta connessione con l’assegnazione di volumetrie edificabili aggiuntive, rispetto alle quali viene a connotarsi in termini di corrispettività, possa assimilarsi a un’imposizione tributaria o paratributaria.

La perequazione si caratterizza per il fatto che il terreno da trasferire al comune sviluppa volumetria propria (espressa, appunto dall'indice di edificabilità territoriale che gli viene attribuito) che, però, può essere realizzata solo sulle aree su cui deve concentrarsi l'edificabilità (aree alle quali è attribuito un indice urbanistico adeguato a ricevere anche la cubatura proveniente dai terreni oggetto di cessione).

Non sono compatibili con la legislazione statale tecniche perequative consistenti nella attribuzione convenzionale, a livello di strumentazione generale, di diritti di edificatori indipendenti dalla sin... _OMISSIS_ ...ne impressa ai suoli e da eventuali piani attuativi, diritti che possano all'occorrenza essere monetizzati o dislocati in qualsiasi altra zona: esse collidono, infatti, con il principio della zonizzazione - il quale sottende la possibilità di attribuire suscettività edificatoria solo nei limiti in cui questa è compatibile con la destinazione dei suoli.

La difficoltà di dare concreta attuazione agli ac...


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