La convenzione sulla protezione degli interessi finanziari della Unione Europea

La tutela dei propri interessi finanziari è sempre stato un settore particolarmente significativo per la Unione Europea e negli ultimi quindici anni ha avuto uno straordinario sviluppo; questa evoluzione è stata particolarmente rilevante proprio dal punto di vista giuridico, essendo il settore in cui più che in ogni altro sono state gettate le basi per la creazione di uno spazio giudiziario europeo comune, concetto di cui si parla da moltissimi anni, ma che, se si eccettua la Convenzione di Schengen del 1985 – peraltro di origine non comunitaria - fino ai primi anni ‘90 non si era tradotto in atti normativi particolarmente importanti da renderlo effettivamente operante.

Una delle ragioni di questo maggiore interesse verso la tutela delle finanze europee deve probabilmente essere ricercato nel fatto che con la trasformazione della Comunità Europea in Unione Europea a seguito del Trattato di Maastricht del 1992 e delle sue successive modifiche, c... _OMISSIS_ ... dei primi elementi di una visione di Europa che non fosse più solo meramente economica, la protezione delle finanze europee era necessaria per la sopravvivenza stessa della Unione.

A onor del vero, va detto che l’interesse a questo settore era vivo anche prima del Trattato di Maastricht, in particolare già dalla fine degli anni ’70 quando, dopo l’introduzione del sistema delle “risorse proprie” nel bilancio comunitario, l’esigenza di tutelare le proprie finanze era apparsa a poco a poco sempre più necessaria all’interno della Comunità. Certamente, comunque, esso ha ricevuto nuova spinta e linfa vitale dopo la creazione della Unione Europea.

La tutela degli interessi finanziari trovò quindi espresso riconoscimento in un articolo del Trattato delle Comunità Europee come modificato dopo i Trattati di Maastricht e Amsterdam, l’art. 209A [2] poi divenuto art. 280 [3], come una delle politiche fond... _OMISSIS_ ...Unione nell’ambito di quello che, nella costruzione europea delineata dal Trattato di Maastricht, era il c.d. primo pilastro.

Altra caratteristica peculiare del settore in questione è stata la sua trasversalità, nel senso che le misure a sua tutela non dovevano solo essere ricercate nell’attivazione di strumenti propri comunitari, ma anche nella collaborazione tra gli Stati Membri, in particolare per quanto riguardava l’eventuale applicazione di sanzioni penali. Sotto questo profilo, esso interessava quindi anche l’ambito della cooperazione giudiziaria tra gli Stati Membri, in particolare in campo penale, quello che, sempre con i Trattati di Maastricht prima e Amsterdam poi, divenne il c.d. terzo pilastro della U.E..

Le misure a tutela degli interessi finanziari divennero pertanto sia misure proprie del primo pilastro, adottate con la procedura legislativa ordinaria comunitaria di cooperazione o co-decisione, e porta... _OMISSIS_ ...pico degli atti legislativi comunitari (regolamenti o direttive), sia misure del terzo pilastro, ed in particolare le convenzioni e le decisioni quadro, come previsto dall’allora articolo K.3 [4] del Trattato di Maastricht istitutivo della Unione Europea poi divenuto articolo 34 nella versione successiva al Trattato di Amsterdam.

La convenzione fondamentale in questo senso è proprio quella sulla protezione degli interessi finanziari della U.E., (generalmente denominata Convenzione PIF), datata 26 luglio 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 27 novembre 1995 [5], e relativi protocolli sulla corruzione, sulla Corte di Giustizia e sul riciclaggio. Altre Convenzioni significative in questo settore sono poi state quella istitutiva dell’Ufficio Europeo di Polizia EUROPOL, anch’essa del 26 luglio 1995, la Convenzione relativa alla lotta alla corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità Europee o degli Stati Membri, ... _OMISSIS_ ...997, la Convenzione sulla mutua assistenza e cooperazione in materia doganale (cd Napoli II) del 18 dicembre 1997 seguita poi dalla cd Napoli III e la Convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati Membri del 29 maggio 2000.

Scopo principale della convenzione era quello di assicurare la protezione degli interessi finanziari della U.E. anche attraverso il diritto penale dei singoli Stati Membri, prevedendo un modello di definizione comune del reato di “frode”.

E’ importante comunque sottolineare, per dare una visione d’insieme, seppure rapida, della situazione, che la Convenzione PIF è solo uno degli strumenti attraverso i quali si è cercato di assicurare tutela alle finanze comunitarie – o meglio, della Unione - e si inserisce in un processo di evoluzione e di notevole produzione legislativa nella materia che, come detto in apertura, proprio a partire dalla metà degli anni ’90, ha av... _OMISSIS_ ...inario sviluppo.

Solo per fare una rapida rassegna rispettando una certa sequenza temporale e citando assieme sia gli strumenti di primo che di terzo pilastro, considerato che oggi dopo il Trattato di Lisbona tale distinzione non è più attuale, non vanno infatti dimenticati, oltre agli art. 280 del Trattato CE e 34 del Trattato U.E.,


due importanti regolamenti di cui uno vertente sulla disciplina dei “controlli sul posto”, e cioè di strumenti investigativi normalmente utilizzati nelle indagini amministrative per l’accertamento di irregolarità ed eventualmente delle frodi (reg. 2185/96), e l’altro sulla definizione del concetto di “irregolarità’” (reg. CE 2988/95),
l’istituzione fin dal 1988 di una unità di indagine antifrode (UCLAF) all’interno della Commissione Europea,
la creazione nell’aprile 1999 di un vero e proprio ufficio per ... _OMISSIS_ ...inistrative sulle frodi e irregolarità contro il bilancio europeo, l’OLAF con sede a Bruxelles, che ha sostituito il suddetto UCLAF, che può svolgere indagini amministrative ai sensi del regolamento 1073/99 senza limiti territoriali e può trasmettere alla autorità giudiziarie nazionali le risultanze di tali indagini, in particolare anche quando emergono elementi di reato,
le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere sulla giustizia dell’ottobre 1999 in cui la creazione di uno spazio comune giuridico e giudiziario europeo ridiventa un obiettivo dichiarato, così come la tutela delle finanze comunitarie, e la previsione a tale fine della istituzione di una unità di coordinamento delle indagini penali degli Stati Membri (unità denominata Eurojust con sede all’Aja)e di una unità di coordinamento delle indagini di polizia denominata Europol e avente sede all’Aja
la emanazione di una serie di “decisioni q... _OMISSIS_ ...sate sul mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie emesse dagli organi giudiziari dei singoli Stati Membri, aventi quale obiettivo quello di facilitare le indagini transnazionali e l’esecuzione di atti all’estero anche nei procedimenti per reati attinenti alla tutela degli interessi finanziari della U.E. [6]
la emanazione di una decisione quadro 2002/465/GAI istituente le squadre investigative comuni e la azione comune 1998/428/GAI istituente la rete giudiziaria europea che hanno un campo di azione più vasto di quello dei reati contro gli interessi finanziari della U.E., ma che possono essere usati anche nelle indagini per tali illeciti,
le Convenzioni ai sensi dell’art. 34 del Trattato sulla U.E. sopra menzionate,
l’istituzione con decisione 2002/187/GAI dell’ufficio di cooperazione giudiziaria denominato Eurojust, i cui poteri sono stati ora modificati con decisione 2009/426/GAI che... _OMISSIS_ ...to il ruolo di coordinamento e iniziativa
l’adozione da parte della Unione Europea dei programmi dell’Aja prima e di Stoccolma poi per quanto attiene allo sviluppo della creazione di un’area comune di libertà, sicurezza e giustizia, e, infine,
il Trattato di Lisbona entrato in vigore nel dicembre 2009 che ribadisce in maniera chiarissima la lotta alle frodi comunitarie come una priorità delle politiche dell’Unione (articolo 325) e prevede espressamente la possibilità di creare un ufficio del Procuratore Europeo per la lotta a tali reati (art. 86), la cui attuazione sarebbe veramente un passo fondamentale nella creazione di quello spazio giudiziario comune europeo di cui si è parlato in apertura e che dovrebbe essere l’obiettivo finale di quel processo di cui la Convenzione PIF stessa fa parte.

Il quadro normativo quindi oggi fornisce moltissimi strumenti per la lotta alle irregolarità e fr... _OMISSIS_ ...ilancio comunitario; l’esperienza concreta a volte dimostra però che, pur essendo molte indagini penali in questo campo di carattere transnazionale, alcuni di tali strumenti sono poco conosciuti dalle autorità giudiziarie nazionali o addirittura ignorati; a questo, in alcuni casi si aggiungono problemi di trasposizione nel diritto interno della normativa comunitaria, nel senso che non tutti gli strumenti sopra citati e necessitanti di attuazione negli ordinamenti nazionali (in particolare quelli del c.d. ex terzo pilastro, dato che alcuni atti di primo pilastro hanno efficacia immediata e diretta negli ordinamenti nazionali) sono stati attuati; l’Italia, in particolare, ha adottato gli strumenti normativi sopra citati solo parzialmente, cosicché se da un lato l’adozione di alcuni di essi ha innovato il nostro ordinamento per la lotta alle frodi, per contro la mancata adozione di altri ha privato fino ad ora gli organi inquirenti di alcuni importanti str... _OMISSIS_ ...ativi.

Il presente scritto si soffermerà principalmente sulla Convenzione PIF del 1995 che resta ancora oggi strumento fondamentale nella lotta alle frodi e che, per quanto riguarda l’ordinamento italiano, è stata attuata con