L'autorizzazione per le infrastrutture per gli impianti radioelettrici ex art. 87 del codice delle comunicazioni elettroniche

L’art. 87 del codice delle comunicazioni elettroniche (adesso art. 44 del Nuovo codice) disciplina invero una particolare autorizzazione prevista per le infrastrutture necessarie per gli impianti radioelettrici. In particolare si tratta dei provvedimenti autorizzatori necessari per «l’installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre», che vengono emessi dall’ente locale competen... _OMISSIS_ ...imiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione».

Sussiste peraltro in materia il c.d. silenzio assenso: ogniqualvolta, decorsi novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell’A.R.P.A. e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali, «le istanze di autorizzazione si intendono accolte» e le opere assentite devono essere... _OMISSIS_ ...el Codice – oggi art. 44, comma 11).

Ai sensi dell’art. 86 del Codice (oggi art. 43), il legislatore prevede che «le autorità competenti alla gestione del suolo pubblico adottano senza indugio e, in ogni caso, entro novanta giorni dalla richiesta … e rispettano procedure semplici, efficaci, trasparenti, pubbliche e non discriminatorie, ai sensi degli articoli 87, 88 e 89 (oggi si legga “articoli 44, 49 e 50”, N.d.A.), nell’esaminare le domande per la concessione del diritto di installare infrastrutture:

a) su proprietà pubbliche o private, compresi i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi ovvero al di sopra o al di sotto di esse, ad un operato... _OMISSIS_ ...e elettronica diverse da quelle fornite al pubblico».

Peraltro, in giurisprudenza si ritiene che «va escluso che il rilascio della concessione per la radiodiffusione sonora in ambito locale comprenda, in modo implicito, il rilascio di tutte le altre autorizzazioni necessarie, sia quella relativa all’uso del suolo di proprietà pubblica e sia le altre, comprese quelle di natura edilizia».

In prima battuta, ciò attiene all’applicazione del noto principio per cui ogni concessione di bene demaniale deve essere contenuta in un provvedimento espresso; in secondo luogo, è lo stesso art. 87 (ora art. 44) in commento a prevedere le mosse da adottare nei casi in cui siano necessari più provvedimenti auto... _OMISSIS_ ...edimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati dall’installazione, nonché un rappresentante dei soggetti preposti ai controlli di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36. La determinazione positiva d... _OMISSIS_ ...ssari per l’installazione delle infrastrutture di cui al comma 1, di competenza di tutte le amministrazioni, enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati e vale altresì come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. Della convocazione e dell’esito della conferenza viene comunque informato il Ministero».

Orbene, ad una piana lettura delle disposizioni in esame parrebbe che ogni ulteriore titolo di assenso alla costruzione delle infrastrutture necessarie per gli impianti radioelettrici possa essere semplicemente sostituita dal parere positivo rilasciato dalla Conferenza di servizi. In effetti, non è proprio così.

Ed invero, recentemente, la giurispruden... _OMISSIS_ ... valutazioni rimesse all’autorità paesaggistica, come si ricava inequivocabilmente dall’art. 86, comma 4, del medesimo decreto legislativo», il quale testualmente afferma che «restano ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora D.lgs. n. 42/2004, N.d.A.), nonché le disposizioni a tutela delle servitù militari di cui alla legge 24 dicembre 1976, n. 898, nel rispetto del procedimento autorizzatorio semplificato di cui agli articoli 87 e 88 del presente codice». Da ciò deriva altresì che «si esclude l’operatività dell’applicazione della procedura semplificata di cui all’art. 87 del Codice delle comunicazioni elettroniche nelle ipotesi in cui l’im... _OMISSIS_ ...tituto del silenzio-assenso, per come previsto dal richiamato art. 87». In tal senso, è stato sostenuto che «il favor assicurato, soprattutto dagli artt. 86 e segg. del D.lgs. n. 259/2003, alla diffusione delle infrastrutture a rete della comunicazione elettronica, se comporta una forte compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non arriva a derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati (in quanto espressione di principi fondamentali della Costituzione), come quello naturalistico ambientale». Ed ancora, «il d.lgs. n. 259/2003 ha disciplinato un procedimento semplificato per la realizzazione delle infrastrutture delle comunicazioni elettroniche ai soli fini urbanistici, edilizi ed igienico sanitari, ch... _OMISSIS_ ...o;. Senza volerci dilungare troppo, pena lo sconfinamento fuori tema, ritorneremo sulla questione nel capitolo che segue.

Peraltro, si ritiene condivisibilmente che «gli artt. 86 e 87 del D.lgs. n. 259/2003 non lasciano all’Ente locale compiti di mero coordinamento formale della procedura autorizzatoria, privandolo di ogni competenza propria, solo perché riservano la verifica iniziale del rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettrici ed elettromagnetici fissati dallo Stato all’A.R.P.A. (Ente tecnico statale istituzionalmente preposto ad effettuare verifiche istruttorie del tipo in esame), in quanto occorre tener presente tutti gli altri profili di tutela dei beni costituzionali concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico,... _OMISSIS_ ...tettonico e salubrità urbana, di sicurezza statica del manufatto e di protezione dalle scariche elettriche accidentali e da quelle atmosferiche, che eccedono largamente il solo inquinamento elettromagnetico». Ed invero, anche le infrastrutture per gli impianti radioelettrici possono avere un notevole impatto nell’ambiente circostante, oltre alle problematiche legate ad un eventuale inquinamento elettromagnetico: ciò fa sì che – in uno con i precetti costituzionali di cui all’art. 9 – occorra tener conto di tutti gli interessi coinvolti, che trascendono da quelli relativi alle sole comunicazioni per sfociare nelle esigenze di tutela della collettività anche sotto il profilo della tutela ambientale e della salute.

In mate... _OMISSIS_ ...iale delle stazioni radio base per telefonia mobile, mentre resta fuori dal campo disciplinato la regolamentazione degli aspetti relativi all’emissione dei campi elettromagnetici che derivano dal funzionamento dei medesimi impianti, anche in relazione all’obiettivo primario della tutela della salute». Per vero, a parere di chi scrive, questo orientamento può definirsi superato se si considera la necessaria eterointegrazione di discipline diverse in ordine alla presente materia: non si può infatti sostenere che l’art. 87 in commento riguardi semplicemente (e semplicisticamente, a parere di chi scrive) il procedimento «oggettivo» – mi si passi il termine – per il rilascio delle relative autorizzazioni. Infatti, ad una visione così oggett... _OMISSIS_ ...olteplici aspetti: non solo un interesse «oggettivo» al corretto rilascio delle autorizzazione previste legislativamente, ma anche un interesse superiore di tutela dell’ambiente e della salubrità, come peraltro sostenuto dalla pronuncia del T.A.R. Lazio citata in precedenza.

Peraltro, ai sensi dell’art. 87 bis del Codice delle comunicazioni, oggi rinumerato all’art. 45 del Nuovo codice, «al fine di accelerare la realizzazione degli investimenti per il completamento della rete di banda larga mobile … è sufficiente la segnalazione certificata di inizio attività». Orbene, occorre sgomberare il campo da possibili fraintendimenti terminologici: secondo la giurisprudenza, «la compiutezza della disciplina di ... _OMISSIS_ ...80/2001, siano provvedimenti del tutto autonomi che assolvono integralmente le esigenze proprie delle telecomunicazioni e le esigenze territoriali affidate alla cura degli enti locali; il che è desumibile, d’altronde, dalla singolarità del procedimento, dalla qualificazione di opere di urbanizzazione primaria, nonché dalla necessità cui è finalizzata la disciplina del D.lgs. n. 259/2003, di semplificare l’attività edilizia relativa alle infrastrutture di comunicazione elettronica».

2. Le infrastrutture come «opere di urbanizzazione primaria».

Occorre soffermarci su quanto affermato nella pronuncia citata a chiusura del paragrafo che precede: le infrastrutture di cui stiamo ... _OMISSIS_ ...egislativa. Ai sensi dell’art. 86, comma 3 del D.lgs. n. 259/2003 (e, in modo identico, ai sensi dell’odierno art. 43, comma 4 del Codice), infatti, «le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88, e le opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultra-larga, effettuate anche all’interno degli edifici, sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’articolo 16, comma 7 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia». In realtà il nuovo art. 43, comma 4 dispone ancora che s... _OMISSIS_ ...i si attua il regime di semplificazione ivi previsto. Alla installazione di reti di comunicazione elettronica mediante posa di fibra ottica non si applica la disciplina edilizia e urbanistica. Gli elementi di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità e le altre infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 44 e 49, nonché le opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultra-larga, effettuate anche all’interno di edifici, da chiunque posseduti, non costituiscono unità immobiliari ai sensi dell’articolo 2 del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, e non rilevano ai fini della determinazione della rendit... _OMISSIS_ ...bbiamo parlato nel paragrafo che precede (esattamente come era previsto dall’art. 87 del D.lgs. n. 259/2003), ma in più si deroga all’applicazione della disciplina edilizia e urbanistica, oltre al fatto che le nuove infrastrutture non andranno ad incidere sulla rendita catastale degli immobili interessati. Sarà davvero interessante analizzare le future pronunce giurisprudenziali in materia.

Tornando all’argomento che a noi interessa, l’art. 16, comma 7 del Testo Unico Edilizia prevede letteralmente che «gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illu... _OMISSIS_ ...maria.

In prima battuta, il Consiglio di Stato, in via generale, sostiene che «“urbanizzare” un territorio significa realizzare le opere necessarie affinché esso possa ospitare un insediamento, abitativo o produttivo: nell’espansione urbana, la costruzione di nuovi edifici è quindi sempre accompagnata dalla realizzazione di attrezzature, capaci di garantire l’uso futuro degli edifici stessi e la vita di relazione degli abitanti»; inoltre, «gli standard urbanistici, regolati dal D.M. n. 1444 del 1968, rappresentano la misura degli spazi pubblici che deve essere garantita ad ogni cittadino in rapporto agli insediamenti residenziali, vale a dire disegnano i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti r... _OMISSIS_ ...abile dall’art. 3 D.M. n. 1444 del 2 aprile 1968 (che indica i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), assolvono ad una funzione di equilibrio dell’assetto territoriale e di salvaguardia dell’ambiente e della qualità di vita».

Più nello specifico, il Consiglio di Stato ritiene che «le opere di urbanizzazione primaria rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area ed alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi: nell’attività edilizia relativa alla nuova edificazione, il rilascio del permesso di costruire è, infatti, sempre subordinato alla e... _OMISSIS_ ...rsquo;attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso»: in altre parole, «le opere di urbanizzazione primaria (o tecnologica) comprendono tutte le attrezzature a rete, o infrastrutture, necessarie per assicurare ad un’area edificabile l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici: esse includono, perciò, le strade residenziali, comprese le aree di sosta e di parcheggio, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, la pubblica illuminazione, i piccoli spazi di verde attrezzato al servizio delle abitazioni». Recentemente, peraltro, la giurisprudenza amministrativa di merito ha ... _OMISSIS_ ...li, dunque destinate a un pubblico servizio, ai sensi dell’art. 826 c.c.».

Applicando questi assunti alla nostra materia, possiamo affermare come le infrastrutture necessarie per le telecomunicazioni siano opere di pubblica utilità, come tali destinate a soddisfare un interesse preminente della collettività. In giurisprudenza si ritiene invero che «l’assimilazione in via legislativa delle infrastrutture di reti pubbliche di telecomunicazione alle opere di urban...