GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> OCCUPAZIONE APPROPRIATIVA ED USURPATIVA
Sintesi: Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario l’azione risarcitoria/restitutoria relativa alla fattispecie qualificabile come “occupazione usurpativa”, ovvero come manipolazione del fondo di proprietà privata in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, mentre restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le questioni relative alle altre ipotesi di abusiva occupazione di aree private per finalità pubbliche, ascrivibili alla figura della “occupazione appropriativa”.
Estratto: «Il Collegio osserva come la pretesa risarcitoria si articoli in due capi, legati alla circostanza che per una parte delle aree occupate (superficie di 455 mq.) il ricorrente assume mancata la stessa dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, mentre per la restante parte (superficie di 5.500 mq.) l’occupazione d’urgenza seguita alla dichiarazione di pubblica utilità non ha visto intervenire tempestivamente il decreto di esproprio, in realtà mai emanato. Ora, come è noto, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario l’azione risarcitoria/restitutoria relativa alla fattispecie qualificabile come “occupazione usurpativa”, ovvero come manipolazione del fondo di proprietà privata in assenza di dichiarazione di pubblica utilità (v., tra le altre, Cass. civ., Sez. un., 16 luglio 2008 n. 19501), mentre restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le questioni relative alle altre ipotesi di abusiva occupazione di aree private per finalità pubbliche, ascrivibili alla figura della “occupazione appropriativa” (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2012 n. 1750; Sez. V, 2 novembre 2011 n. 5844).Da ciò consegue l’inammissibilità, per difetto di giurisdizione, della domanda di risarcimento dei danni relativa alle aree per le quali si denuncia mancata ab origine una dichiarazione di pubblica utilità. Di tale questione, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod.proc.amm., il Collegio ha dato comunicazione alle parti nel corso dell’udienza di discussione della causa.Per le altre aree, invece, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), cod.proc.amm., essendo l’Amministrazione comunale entrata in possesso delle stesse sulla base di atti amministrativi che, pur a fronte di successive omissioni, rivelano in ogni caso il concretarsi di comportamento riconducibile all’esercizio di un pubblico potere.»
Sintesi: Con la sentenza n. 191/2006, la Consulta, recuperando la distinzione tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha, in sostanza, affermato il principio secondo cui è legittima (e resta ferma) l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi (occupazione “appropriativa”), mentre è incostituzionale (e, dunque, cade) quella sulle seconde ipotesi (occupazione “usurpativa”).
Estratto: «La Corte Costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006 n. 191, è intervenuta nella materia delle occupazioni appropriative della p.a., per esaminare il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)...
[...omissis...]
Sintesi: Spettano alla cognizione del G.A. le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente), sia nel caso in cui l’opera pubblica sia stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza non seguiti dalla tempestiva emanazione del decreto di esproprio (cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa).
Estratto: «In via preliminare, va affermata la Giurisdizione del Giudice Amministrativo della controversia in esame. Infatti, prima l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 4 del 30.8.2005 e poi la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 hanno sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente) sia nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza e conseguente spossessamento dell’area (ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità: cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa, che anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riconoscevano di spettanza del Giudice Amministrativo in virtù del principio di concentrazione e dell’attribuzione al Giudice Amministrativo di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno nell’ambito della sua giurisdizione), in quanto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 204 del 6.7.2004 ha statuito la compatibilità con l’art. 103, comma 1, Cost. delle norme che devolvono alla giurisdizione del Giudice Amministrativo la cognizione dei diritti soggettivi sui quali incide la Pubblica Amministrazione come “Autorità”, come per es. le domande di risarcimento dei danni (sia in forma specifica che in forma equivalente), proposte con il ricorso principale e con l’atto di motivi aggiunti, derivanti eziologicamente dall’esplicazione di una pubblica funzione e/o un pubblico potere, per cui le “particolari materie” di cui al citato art. 103, comma 1, Cost. sono quelle che coinvolgono anche isolatamente diritti soggettivi sui quali interferiscono poteri pubblicistici (e non solo le controversie in cui sono coinvolti insieme interessi legittimi e diritti soggettivi oppure che implicano l’esame della posizione di diritto soggettivo dopo l’annullamento del provvedimento degradatorio, al quale si correla sempre una posizione di interesse legittimo). Perciò, la Sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, quando ha espunto la parola “comportamenti” dall’art. 34, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998 (ora sostituito dall’art. 133, lett. f, Cod. Proc. Amm.), ha inteso sottrarre alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e di edilizia soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa (cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto: altro tipo di occupazione usurpativa), mentre la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, anche se contrassegnata soltanto da posizioni di diritto soggettivo, risulta sempre strettamente connessa non ad un mero comportamento materiale, ma ad un potere pubblicistico, sebbene diventato successivamente inefficace, per cui tale fattispecie risulta caratterizzata dalla medesima natura delle fattispecie rientranti nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del Giudice Amministrativo (nelle quali la posizione giuridica dei soggetti privati assume la configurazione dell’interesse legittimo), cioè dalla circostanza che la Pubblica Amministrazione (nella specie Ente espropriante) agisce come “Autorità”.»
Sintesi: Spettano alla cognizione del G.A. le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente), sia nel caso in cui l’opera pubblica sia stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza non seguiti dalla tempestiva emanazione del decreto di esproprio (cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa).
Estratto: «Mentre con riferimento alle domande di risarcimento dei danni, relativi alla parte di terreno effettivamente utilizzate per la costruzione del tratto della Strada Statale Bradanica n. 655, denominato Santa Maria d’Irsi, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo. Infatti, prima l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 4 del 30.8.2005 e poi la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 hanno sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente) sia nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza (come nella specie, tenuto conto della circostanza che i ricorrenti a pag. 8 del ricorso affermano che l’opera pubblica di cui è causa è stata ultimata “entro il termine quinquennale del periodo di occupazione legittima”) e conseguente spossessamento dell’area (ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità: cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa, che anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riconoscevano di spettanza del Giudice Amministrativo in virtù del principio di concentrazione e dell’attribuzione al Giudice Amministrativo di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno nell’ambito della sua giurisdizione), in quanto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 204 del 6.7.2004 ha statuito la compatibilità con l’art. 103, comma 1, Cost. delle norme che devolvono alla giurisdizione del Giudice Amministrativo la cognizione dei diritti soggettivi sui quali incide la Pubblica Amministrazione come “Autorità”, come per es. le domande di risarcimento dei danni (sia in forma specifica che in forma equivalente), derivanti eziologicamente dall’esplicazione di una pubblica funzione e/o un pubblico potere, per cui le “particolari materie” di cui al citato art. 103, comma 1, Cost. sono quelle che coinvolgono anche isolatamente diritti soggettivi sui quali interferiscono poteri pubblicistici (e non solo le controversie in cui sono coinvolti insieme interessi legittimi e diritti soggettivi oppure che implicano l’esame della posizione di diritto soggettivo dopo l’annullamento del provvedimento degradatorio, al quale si correla sempre una posizione di interesse legittimo), come la fattispecie che ha ad oggetto un diritto soggettivo, la cui lesione deriva dall’esplicazione di un pubblico potere (quello di imprimere ad un bene la dichiarazione di pubblica utilità), divenuto inefficace per mancato compimento della procedura espropriativa e/o dei lavori entro il termine stabilito nell’atto di dichiarazione di pubblica utilità. Perciò, la Sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, quando ha espunto la parola “comportamenti” dall’art. 34, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998 (ora sostituito dall’art. 133, lett. f, Cod. Proc. Amm.), ha inteso sottrarre alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e di edilizia soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa (cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto: altro tipo di occupazione usurpativa), mentre la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, anche se contrassegnata soltanto da posizioni di diritto soggettivo, risulta sempre strettamente connessa non ad un mero comportamento materiale, ma ad un potere pubblicistico, sebbene diventato successivamente inefficace, per cui tale fattispecie risulta caratterizzata dalla medesima natura delle fattispecie rientranti nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del Giudice Amministrativo (nelle quali la posizione giuridica dei soggetti privati assume la configurazione dell’interesse legittimo), cioè dalla circostanza che la Pubblica Amministrazione (nella specie Ente espropriante) agisce come “Autorità”.»
Sintesi: Rientrano nella giurisdizione del G.A. le domande risarcitorie sia nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza e conseguente spossessamento dell’area (ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità: cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa).
Estratto: «In via preliminare, va affermata la Giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, prima l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 4 del 30.8.2005 e poi la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 hanno attribuito alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno...
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Sintesi: La Corte Cost. con sentenza n. 191/2006, recuperando una distinzione già elaborata nella fase di vigenza dell'art. 34 del D.P.R. n. 80 del 1998, tra "comportamenti (appropriativi) amministrativi" e "comportamenti (appropriativi) meri", ovvero tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha, in sostanza, affermato il principio secondo cui è legittima l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi mentre è incostituzionale quella sulle seconde ipotesi.
Estratto: «La Corte Costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006 n. 191, è intervenuta nella materia delle occupazioni appropriative della p.a., per esaminare il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)...
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Sintesi: La Corte Cost., con sentenza n. 191/2006, recuperando una distinzione già elaborata nella fase di vigenza dell'art. 34 del D.P.R. n. 80 del 1998, tra "comportamenti (appropriativi) amministrativi" e "comportamenti (appropriativi) meri", ovvero tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha, in sostanza, affermato il principio secondo cui è legittima l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi mentre è incostituzionale quella sulle seconde ipotesi.
Estratto: «1.Con il presente giudizio, i ricorrenti agiscono per ottenere il risarcimento dei danni per i terreni di loro proprietà, irreversibilmente trasformati e non espropriati, interessati dai lavori di costruzione della variante al cementificio dal KM. 13+300 della SS 522 di Tropea al KM 0+500 della SS 182, ai sensi del Decreto n. 2070 del 5.11.1991 del Prefetto di Catanzaro, con cui era stata disposta l’occupazione temporanea, per mq. 1785 e 880, per un totale di mq, 2665 (in catast. al Fg 11 del piano particellare, part.lle 140 e 187), poi eseguita da parte dell’impresa Grandinetti, che, tramite il precitato decreto del Prefetto, aveva ottenuto l’autorizzazione ad occupare, temporaneamente e per quattro anni, il fondo degli eredi Marzano, per conto dell’ANAS, nelle qualità di impresa esecutrice dei lavori.La Corte Costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006 n. 191, è intervenuta sul tema del riparto nella materia delle occupazioni appropriative della p.a., per esaminare il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), in tema di devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del D. L.gvo 8 giugno 2001, n. 325 (trasfuso nel D..P.R. n. 327 del 2001), nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere.Invero, la Consulta, con tale intervento, recuperando una distinzione già elaborata nella fase di vigenza dell'art. 34 del D.P.R. n. 80 del 1998, tra "comportamenti (appropriativi) amministrativi" e "comportamenti (appropriativi) meri", ovvero tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha, in sostanza, affermato il principio secondo cui è legittima (e resta ferma) l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi (occupazione “appropriativa” da comportamento "amministrativo", cioè a dire basata su comportamenti riconducibili, sia pur mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quale una dichiarazione di pubblica utilità "a monte", ancorché "scaduta"), mentre è incostituzionale (e, dunque, cade) quella sulle seconde ipotesi (occupazione “usurpativa” da comportamento "mero", cioè a dire derivante da comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere).Calando le regole di diritto ora enunciate nella fattispecie concreta all'odierno esame del Collegio, emerge in tutta evidenza l'ascrivibilità del caso pratico di che trattasi - occupazione d'urgenza originariamente legittima, poi asseritamente divenuta illegittima per scadenza del termine previsto senza perfezionamento della procedura ablatoria di asservimento - alla prima tipologia di fattispecie, quella delle occupazioni cd."appropriative", seguenti a comportamenti "amministrativi", riconducibili, almeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, come tali ascrivibili senz'altro alla sfera di giurisdizione del Giudice Amministrativo (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2007, n. 9 e 22 ottobre 2007, n. 12). Esula, invece, dalla giurisdizione amministrativa, per spettare a quella dell'A.G.O., ogni domanda intesa ad ottenere il riconoscimento degli indennizzi per il periodo di occupazione legittima (e, comunque, per ogni altra indennità espropriativa di legge), in relazione alla quale, infatti, continua a valere a tutti gli effetti, senza che possano ipotizzarsi effetti di assorbimento per la concentrazione del giudizio, la riserva al giudice ordinario disposta dall'art. 53, comma 3, del D.P.R. n. 327 del 2001 ("Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa"), in base alla quale deve ritenersi tuttora applicabile la previsione del comma quarto dell'art. 20 della legge n. 865 del 1971 (ancorché formalmente abrogata dal testo unico del 2001), la quale prevede: "Contro la determinazione dell'indennità gli interessati possono proporre opposizione davanti alla corte d'appello competente per territorio, con atto di citazione notificato all'occupante entro trenta giorni dalla comunicazione dell'indennità a cura del sindaco nelle forme prescritte per la notificazione degli atti processuali civili".»
Sintesi: La Corte Cost. con sentenza n. 191/2006, recuperando una distinzione già elaborata nella fase di vigenza dell'art. 34 del D.P.R. n. 80 del 1998, tra "comportamenti (appropriativi) amministrativi" e "comportamenti (appropriativi) meri", ovvero tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha, in sostanza, affermato il principio secondo cui è legittima l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi mentre è incostituzionale quella sulle seconde ipotesi.
Estratto: «La Corte Costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006 n. 191, è intervenuta sul tema del riparto nella materia delle occupazioni appropriative della p.a., per esaminare il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)...
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Sintesi: La sentenza della Corte Cost. n. 191/2006, recuperando la distinzione già tra "comportamenti (appropriativi) amministrativi" e "comportamenti (appropriativi) meri", ovvero tra occupazione “appropriativa” ed occupazione “usurpativa”, ha affermato il principio secondo cui è legittima (e resta ferma) l'attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva sulle prime ipotesi, mentre è incostituzionale (e, dunque, cade) quella sulle seconde ipotesi (occupazione “usurpativa” da comportamento "mero", cioè a dire derivante da comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere).
Estratto: «La Corte Costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006 n. 191, intervenuta sulla questione del riparto nella materia delle cosiddette “occupazioni appropriative” della p.a., per esaminare il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)...
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Sintesi: Nell'ambito di una stessa vicenda ablatoria, non è dato frazionare la pretesa risarcitoria del privato in due distinte domande da rivolgersi rispettivamente al giudice amministrativo (per il danno conseguente alla mancata conclusione della procedura) e al giudice ordinario (per il danno conseguente ad occupazione di aree non comprese nei decreti di occupazione), a ciò ostando sia le esigenze di concentrazione ed accelerazione processuale insite nella disciplina introdotta dagli artt. 34 e 35 comma 4 D.Lgs. n. 80/98 ed alla luce di quanto disposto dalla sentenza della Corte Cost. n. 204/04, sia il principio di ragionevole durata del processo enunciato dal secondo comma dell'art. 111 Cost.
Estratto: «Gli attori hanno anche lamentato che l'occupazione sul terreno di loro proprietà è stata estesa "per una superficie superiore a quella indicata negli originari decreti di occupazione provvisoria" (cfr. pag. 2 dell'atto di citazione).Prescindendo dal rilevare che tale profilo è stato puntualmente sviluppato solo nella comparsa conclusionale, e senza entrare nel merito delle contestazioni sollevate al riguardo dal comune convenuto nella memoria di replica, è condivisibile l'orientamento recentemente espresso dalla Suprema Corte, sia pure in fattispecie non analoga a quella in esame, secondo cui, nell'ambito di una stessa vicenda ablatoria, non è dato frazionare la pretesa risarcitoria del privato in due distinte domande da rivolgersi rispettivamente al giudice amministrativo e al giudice ordinario, a ciò ostando sia le esigenze di concentrazione ed accelerazione processuale insite nella disciplina introdotta in tema di giustizia amministrativa dagli artt. 34 e 35 comma 4 D.Lgs. n. 80/98 (come sostituito dall'art. 7 lett. b) L. 205/00, e alla luce di quanto disposto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/04) sia il principio di ragionevole durata del processo enunciato dal secondo comma dell'art. 111 Cost. (cfr. Cass. S.U. 5625/09).Deve essere pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito, spettando la giurisdizione al TAR Campania.»
Sintesi: Spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno sia nel caso in cui l’opera pubblica sia stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza, ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto ( cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa).
Estratto: «Mentre con riferimento alle domande di risarcimento dei danni, relativi alle parti di terreno effettivamente utilizzate per la costruzione dei due elettrodotti di cui è causa (ed anche dei danni, derivanti dalla diminuzione di valore dei terreni non oggetto di asservimento), va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo.
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Sintesi: Anche dopo la sentenza Corte Cost. n. 191/2006, si registra un perdurante contrasto tra le Sezioni unite della Corte di Cassazione e l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in ordine ai criteri atti a distinguere, ai fini del riparto della giurisdizione, l'occupazione acquisitiva dalla occupazione usurpativa, con particolare riferimento alle due ipotesi: a) di annullamento, con efficacia ex tunc, della dichiarazione di pubblica utilità originariamente esistente; b) di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità per inutile decorso dei termini.
Estratto: « La decisione del giudice delle Leggi, tuttavia, si mostra consapevole della assenza di unanimità di prospettive ricostruttive in ordine ai criteri atti a distinguere tra occupazione acquisitiva ed occupazione usurpativa, con particolare riferimento a due ipotesi: a) dell’annullamento, con efficacia ex tunc, della dichiarazione di pubblica utilità originariamente esistente; b) della sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità per inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica. Per tali ipotesi si registra, invero, un perdurante e non sopito contrasto tra le Sezioni unite della Corte di Cassazione e l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in quanto: secondo il Supremo Consesso amministrativo (Ad. Plen. N. 4/05), devono ritenersi attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie – riconducibili alla nozione “allargata” di occupazione acquisitiva – che “abbiano ad oggetto diritti soggettivi, quando la lesione di questi ultimi tragga origine, sul piano eziologico, da fattori causali riconducibili all’esplicazione del pubblico potere, pur se in un momento nel quale quest’ultimo risulta ormai mutilato della sua forza autoritativa per la sopraggiunta inefficacia disposta dalla legge per la mancata conclusione del procedimento”, ivi compresa, quindi, “qualunque lite suscitata da lesioni del diritto di proprietà provocate, in area urbanistica, dall’esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno o per annullamento o per sopravvenuta inefficacia di legge”; secondo le Sezioni unite della Cassazione (cfr le sentenze 12 dicembre 2001 n. 15710, 16 maggio 2003 n. 7643, 21 settembre 2004 n. 18916, 17 giugno 2005 n. 13001) si ha occupazione usurpativa sia nelle ipotesi in cui la dichiarazione di pubblica utilità faccia difetto, sia nelle ipotesi in cui la stessa debba ritenersi giuridicamente inesistente [“come nei casi in cui essa sia stata annullata dal giudice amministrativo, o sia carente dei suoi caratteri essenziali tipici (…) o, ancora, sia divenuta inefficace”]: E’ da rimarcare, altresì, che il Supremo Consesso Amministrativo, con l’Adunanza Plenaria n. 9/2005 ha ribadito che “…la disposizione dell’articolo 34 – nel punto in cui parla di “comportamenti” non si riferisce a quelle condotte che si connotano – come nella specie – quale attuazione di potestà amministrative manifestatesi attraverso provvedimenti autoritativi che hanno spiegato secundum legem i loro effetti pur se successivamente rimossi, in via retroattiva, da pronunce di annullamento. I “comportamenti” ai quali faceva riferimento l’antico articolo 34 – prima dell’intervento amputatorio della Corte costituzionale – hanno ad oggetto, invero, non già attività materiali sorrette dall’esplicazione del potere (sia pure di un potere manifestatosi con atti illegittimi poi cadutati), ma condotte poste in essere dalla PA muovendo (magari anche in vista del perseguimento di interessi pubblici) fuori dell’esplicazione del potere”.»
Sintesi: Con la sentenza n. 191/2006 la Corte Costituzionale, recuperando la distinzione tra “comportamenti (appropriativi) amministrativi” e “comportamenti (appropriativi) meri”, ovvero tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa, ha in sostanza affermato il principio secondo cui è legittima l’attribuzione al G.A. della giurisdizione esclusiva nelle ipotesi di occupazione appropriativa da comportamento “amministrativo”, mentre è incostituzionale nelle ipotesi di occupazione usurpativa da comportamento “mero”, cioè a dire derivante da comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
Estratto: «Dopo l’emanazione del decreto legislativo n. 80 del 1998, il cui art. 34 aveva in effetti attribuito a questo G.A. la cognizione, in sede di giurisdizione esclusiva, delle controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia...
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Sintesi: Con la sentenza n. 191/2006 la Corte Costituzionale, recuperando la distinzione tra “comportamenti (appropriativi) amministrativi” e “comportamenti (appropriativi) meri”, ovvero tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa, ha in sostanza affermato il principio secondo cui è legittima l’attribuzione al G.A.della giurisdizione esclusiva nelle ipotesi di occupazione appropriativa da comportamento “amministrativo”, mentre è incostituzionale nelle ipotesi di occupazione usurpativa da comportamento “mero”, cioè a dire derivante da comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
Estratto: «Il ricorso è ammissibile e in parte fondato, sicché potrà essere accolto, nei limiti di quanto di ragione.Sussiste, in primo luogo, nella fattispecie in esame, la giurisdizione esclusiva di questo adito G.A. E’ vero che successivamente alla pronuncia del 2003 del Tribunale di Nola declinatoria della giurisdizione ordinaria...
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Sintesi: Sulla base della recente giurisprudenza amministrativa appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la figura dell’occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa spuria, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in ipotesi di occupazione usurpativa pura.
Estratto: «Ritiene il Collegio di dovere trarre da detta ricostruzione alcune prime conclusioni in ordine alla propria giurisdizione; ed invero:- mentre deve affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere la domanda risarcitoria proposta con il primo dei ricorsi all’esame, in quanto relativa alla asserita irreversibile trasformazione di aree occupate...
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Sintesi: Dopo le sentenze della Corte Costituzionale n. 204/2004 e n. 191/2006, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle controversie aventi ad oggetto il risarcimento del danno derivante da occupazione c.d. usurpativa ove tale occupazione non sia in alcun modo riconducibile all’esercizio di un potere amministrativo, mentre sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo ove l’occupazione sia riconducibile all’esercizio di un potere amministrativo.
Estratto: «2. In via pregiudiziale deve rilevarsi che con riferimento a tale pretesa nella sostanza fatta valere con il ricorso, sembra sussistere la giurisdizione di questo Tribunale a conoscere della controversia dedotta. Come sopra già precisato, invero, il ricorrente ha subito da parte del Comune un’occupazione acquisitiva...
[...omissis...]
Sintesi: Anche dopo la sentenza Corte Cost. n. 191/2006, si registra un perdurante contrasto tra le Sezioni unite della Corte di Cassazione e l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in ordine ai criteri atti a distinguere, ai fini del riparto della giurisdizione, l'occupazione acquisitiva dalla occupazione usurpativa, con particolare riferimento alle due ipotesi: a) di annullamento, con efficacia ex tunc, della dichiarazione di pubblica utilità originariamente esistente; b) di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità per inutile decorso dei termini.
Estratto: «La decisione del giudice delle Leggi, tuttavia, si mostra consapevole della assenza di unanimità di prospettive ricostruttive in ordine ai criteri atti a distinguere tra occupazione acquisitiva ed occupazione usurpativa, con particolare riferimento a due ipotesi: a) dell’annullamento, con efficacia ex tunc, della dichiarazione di pubblica utilità originariamente esistente; b) della sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità per inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica. Per tali ipotesi si registra, invero, un perdurante e non sopito contrasto tra le Sezioni unite della Corte di Cassazione e l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in quanto: secondo il Supremo Consesso amministrativo (Ad. Plen. N. 4/05), devono ritenersi attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie – riconducibili alla nozione “allargata” di occupazione acquisitiva – che “abbiano ad oggetto diritti soggettivi, quando la lesione di questi ultimi tragga origine, sul piano eziologico, da fattori causali riconducibili all’esplicazione del pubblico potere, pur se in un momento nel quale quest’ultimo risulta ormai mutilato della sua forza autoritativa per la sopraggiunta inefficacia disposta dalla legge per la mancata conclusione del procedimento”, ivi compresa, quindi, “qualunque lite suscitata da lesioni del diritto di proprietà provocate, in area urbanistica, dall’esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno o per annullamento o per sopravvenuta inefficacia di legge”; secondo le Sezioni unite della Cassazione (cfr le sentenze 12 dicembre 2001 n. 15710, 16 maggio 2003 n. 7643, 21 settembre 2004 n. 18916, 17 giugno 2005 n. 13001) si ha occupazione usurpativa sia nelle ipotesi in cui la dichiarazione di pubblica utilità faccia difetto, sia nelle ipotesi in cui la stessa debba ritenersi giuridicamente inesistente [“come nei casi in cui essa sia stata annullata dal giudice amministrativo, o sia carente dei suoi caratteri essenziali tipici (…) o, ancora, sia divenuta inefficace”]: E’ da rimarcare, altresì, che il Supremo Consesso Amministrativo, con l’Adunanza Plenaria n. 9/2005 ha ribadito che “…la disposizione dell’articolo 34 – nel punto in cui parla di “comportamenti” non si riferisce a quelle condotte che si connotano – come nella specie – quale attuazione di potestà amministrative manifestatesi attraverso provvedimenti autoritativi che hanno spiegato secundum legem i loro effetti pur se successivamente rimossi, in via retroattiva, da pronunce di annullamento. I “comportamenti” ai quali faceva riferimento l’antico articolo 34 – prima dell’intervento amputatorio della Corte costituzionale – hanno ad oggetto, invero, non già attività materiali sorrette dall’esplicazione del potere (sia pure di un potere manifestatosi con atti illegittimi poi cadutati), ma condotte poste in essere dalla PA muovendo (magari anche in vista del perseguimento di interessi pubblici) fuori dell’esplicazione del potere”.»
Sintesi: La distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa ha perso di significato con riferimento alla giurisdizione; ciò in quanto residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Estratto: «va altresì specificato che mentre la distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa (quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità) ha perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera) che alla decorrenza del termine di prescrizione trattandosi nei due casi di un illecito permanente come affermato dalla più recente giurisprudenza amministrativa (aderendo alle argomentazioni svolte in più occasioni dalla Corte Europea dei diritti umani e dalle previsioni contenute nell’art. 43 del DPR n. 327/2001 - di recente, cit. Cons. St., sez. IV, 27 giugno 2007 n. 3752, 16 novembre 2007, n. 5830 e 30 novembre 2007, n. 6124), l’unico elemento di differenziazione ancora esistente riguarda invero l’individuazione del dies a quo di commissione dell’illecito posto che, in caso di occupazione usurpativa, esso va fatto decorrere dal momento dell’immissione in possesso da parte dell’amministrazione mentre, in caso di occupazione appropriativa, dalla scadenza del termine di occupazione legittima del terreno (ciò rileva al fine di individuare il momento in cui misurare il valore venale ai fini della quantificazione del risarcimento del danno).»
GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> OCCUPAZIONE APPROPRIATIVA ED USURPATIVA --> IRRILEVANZA DELLA DISTINZIONE
Sintesi: La distinzione tra occupazione acquisitiva e acquisizione usurpativa deve considerasi in pratica superata quanto al profilo di giurisdizione, dal momento che entrambe le fattispecie possono farsi ricadere nella figura di atto illecito dalle caratteristiche comuni, ascrivibile ad un pubblica amministrazione espropriante e consistente nell’occupazione sine titulo di un suolo privato (eventualmente seguito dalla irreversibile trasformazione dei suoli per effetto della realizzazione su di essi di un’opera pubblica).
Estratto: «Occorre innanzitutto precisare che l’azione giurisdizionale attivata innanzi al giudice amministrativo è volta ad ottenere la dichiarazione di illegittimità del decreto di esproprio emesso relativamente ad alcuni terreni di proprietà della Suindicata Società e il connesso accertamento del diritto al risarcimento del danno derivante da tale provvedimento...
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Sintesi: Alla luce del disposto di cui all'art. 133 lett. g) comma 1 del c.p.a., del tutto riproduttivo delle statuizioni enunciate dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n. 204/04 e 191/06 deve ritenersi venuta meno la stessa distinzione tra “occupazione acquisitiva” ed “occupazione usurpativa”, nel senso che “residuano ormai al Giudice Ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità”, essendo in caso contrario l’occupazione comunque ascrivibile all’esercizio di un pubblico potere.
Estratto: «5. In via preliminare di rito il Collegio ritiene di dover esaminare la propria giurisdizione in ordine alla domande formulate in via subordinata, che non sono state scrutinate dalla Corte di Cassazione e che hanno una causa petendi diversa dalle domande in origine formulate: ed invero, mentre queste ultime assumevano l’avvenuta acquisizione della proprietà...
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Sintesi: La distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa (quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità), ha perso di significato con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera).
Estratto: «Il Collegio deve precisare, preliminarmente, che la distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa (quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità), invocata dagli appellanti per ottenere una diversa misura del risarcimento del danno, ha perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera) che alla decorrenza del termine di prescrizione trattandosi nei due casi di un illecito permanente come affermato dalla più recente giurisprudenza amministrativa (aderendo alle argomentazioni svolte in più occasioni dalla Corte europea dei diritti umani e, di recente, Cons. St., sez. IV, 27 giugno 2007 n. 3752, 16 novembre 2007, n. 5830 e 30 novembre 2007, n. 6124).L'unico elemento di differenziazione ancora esistente riguarda invero l'individuazione del dies a quo di commissione dell'illecito posto che, in caso di occupazione usurpativa, esso va fatto decorrere dal momento dell'immissione in possesso da parte dell'amministrazione mentre, in caso di occupazione appropriativa, dalla scadenza del termine di occupazione legittima del terreno (ciò rileva al fine di individuare il momento in cui misurare il valore venale ai fini della quantificazione del risarcimento del danno).»
Sintesi: Dopo la sentenza della Corte Cost. n. 204/2004, la tradizionale distinzione tra fattispecie di occupazione usurpativa e fattispecie di occupazione acquisitiva non è da sola sufficiente a discriminare in materia espropriativa la giurisdizione del giudice ordinario da quella del giudice amministrativo, in quanto ciò che giustifica l'estensione in materia urbanistica della giurisdizione del giudice amministrativo anche ai diritti è comunque la riconducibilità dell'azione della P.A. all'esercizio di una pubblica potestà amministrativa.
Estratto: «Invero la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 6.7.2004, affrontando una serie di questioni di costituzionalità sollevate con riferimento agli articoli 33 e 34 del D.Lgs. 31/3/1998 n. 80, il cui contenuto è stato riprodotto nell'art. 7 della L. 205/2000, ha superato il criterio di delimitazione della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario fondato sul solo principio della ripartizione per materia.La Corte Costituzionale ha ritenuto legittimo il riconoscimento della giurisdizione esclusiva solo nei casi in cui l'amministrazione agisce come pubblica autorità, nel senso che soltanto in questa ipotesi è confermata la possibilità per il legislatore di estendere in talune materie la tutela già prevista per gli interessi legittimi anche ai diritti soggettivi.La Corte, riportando la giurisdizione esclusiva negli schemi tradizionali, ha sostanzialmente riscritto l'art. 34 con una pronuncia strutturata con la tecnica manipolativa ed additiva, nel senso che lo ha dichiarato incostituzionale nella parte in cui prevedeva che sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto "gli atti, i provvedimenti e i comportamenti" anziché soltanto "gli atti e i provvedimenti" della pubblica amministrazione in materia urbanistica ed edilizia, così sottraendo alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernente "i comportamenti" della pubblica amministrazione.Riguardo alla materia espropriativa, che sicuramente rientra nella materia urbanistica ed edilizia di cui all'art. 34 del D.Lgs. 1998/80, raramente i comportamenti costituiscono un'attività meramente materiale del tutto scollegata ad un'attività provvedimentale, per cui dopo la pronuncia della Corte Costituzionale la devoluzione al giudice ordinario è sicura solo per quelle controversie in cui la P.A. abbia agito con condotte materiali in totale carenza di potere e non riconducibili nemmeno indirettamente all'esercizio di una potestà provvedimentale.Diversamente è per le ipotesi, che sono quelle più ricorrenti, in cui l'occupazione del fondo e la realizzazione dell'opera avviene a seguito di provvedimenti amministrativi e in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità divenuta invalida e/o inefficace per vizi originari o per ragioni sopravvenute.In questi casi, prima della sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, la prevalente giurisprudenza sia della Cassazione (Cass. S.U. 6/6/2003 n. 9139) che dei giudici amministrativi (Cons. Stato sez. IV, 9/7/2002 n. 3819) riconosceva la giurisdizione del giudice ordinario descrivendo dette fattispecie come ipotesi di "occupazione usurpativa".Dopo la sentenza n. 204/2004 la suddetta tradizionale distinzione tra fattispecie di occupazione usurpativa e fattispecie di occupazione acquisitiva non è da sola sufficiente a discriminare in materia espropriativa la giurisdizione del giudice ordinario da quella del giudice amministrativo, in quanto ciò che giustifica l'estensione in materia urbanistica della giurisdizione del giudice amministrativo anche ai diritti è comunque la riconducibilità dell'azione della P.A. all'esercizio di una pubblica potestà amministrativa (Cass. Civ. S.U. 25/5/2005 n. 10962).»