Delega dei poteri espropriativi, giurisprudenza

Nei casi in cui l’esercizio del potere espropriativo viene delegato ai sensi dell’art. 6, comma 8, del D.P.R. n. 327/2001, nasce il problema di identificare quale sia il soggetto legittimato attivo del rapporto espropriativo. La giurisprudenza si è dovuta misurare sulla questione in molteplici occasioni, chiamata a decidere se, una volta che l’autorità espropriante si sia spogliata del potere ablatorio, questa venga completamente estromessa dal rapporto espropriativo e dal relativo procedimento.

La questione assumeva una rilevante importanza soprattutto con riferimento alle controversia che potevano instaurarsi sugli atti conclusivi delle varie fasi procedimentali, ai fini di comprendere se esse coinvolgessero solamente il soggetto delegato o se in qualche modo l’amministrazione delegante rimanesse ancora coinvolta.

Dalla corretta individuazione della qualità di parte del rapporto, infatti, derivano importanti cons... _OMISSIS_ ...ne alla legittimazione passiva nel rapporto processuale sorto a seguito di ricorso proposto dal soggetto passivo dell’espropriazione e alle responsabilità in ordine alla cattiva conduzione del procedimento ablatorio.

I giudici sono stati chiamati a pronunciarsi su questo tema soprattutto con riferimento alle fattispecie di occupazione acquisitiva e di accessione invertita; in queste occasioni, infatti, è frequente l’ipotesi che l’ente delegante e il soggetto delegato eccepiscano entrambi il proprio difetto di legittimazione passiva nei giudizi promossi per ottenere il risarcimento dei danni arrecati alle proprietà degli immobili irreversibilmente trasformati ed acquisiti in proprietà [35].

Il problema, ovviamente, non si pone nei casi di delega solo parziale, in virtù della quale gli atti procedimentali principali continuano ad essere posti in essere dall’autorità espropriante originaria e con riferimento ai quali non... _OMISSIS_ ...lcuno sul coinvolgimento del soggetto delegante.

Alla luce delle pronunce della Cassazione e del Consiglio di Stato si comprende quanto ora si va ad esporre: ai fini di rispondere alle domande di cui sopra è determinante l’accurato esame del contenuto della delega, dei soggetti coinvolti e, soprattutto, della sua ampiezza.

Innanzitutto, con riferimento all’individuazione del soggetto attivo del rapporto espropriativo e del conseguente obbligo indennitario e legittimazione passiva nel giudizio di opposizione alla stima, la Corte di Cassazione ha ritenuto in generale che la valutazione vada condotta con riferimento al decreto di espropriazione (o di occupazione temporanea) e al soggetto in favore del quale questo viene emanato, anche nel caso di concorso di più enti nella realizzazione dell’opera pubblica. Il soggetto di cui si tratta, dunque, risulta essere il beneficiario dell’espropriazione [36].

Nel ... _OMISSIS_ ...mento di espropriazione finalizzata alla realizzazione di programmi di edilizia residenziale pubblica, ad esempio, il fatto che intervenga una delega al soggetto incaricato dell’attuazione del programma anche per la conduzione del procedimento ablatorio, non vale ad escludere la configurabilità dell’Amministrazione comunale quale soggetto beneficiario del procedimento.

Infatti, la proprietà delle aree espropriate viene trasferita in capo al Comune a seguito dell’esercizio del potere espropriativo e, per tale motivo, l’obbligo di provvedere al pagamento dell’indennità di espropriazione (e di occupazione, se sussistente) grava in capo allo stesso, così come la legittimazione passiva verso la domanda di liquidazione proposta dall’espropriato [37].

In fattispecie come questa, il concessionario rimane estraneo al giudizio, non essendo parte del rapporto espropriativo, e non incidono sulla determinazione... _OMISSIS_ ...ennità eventuali oneri sopportati dal concessionario per ottenere la cessione della proprietà o la concessione del diritto di superficie sulle aree espropriate, poiché queste questioni attengono alla convenzione stipulata tra delegato e Comune, le cui condizioni non rilevano in alcun modo nel confronti del soggetto espropriato [38].

Tutto ciò vale solamente qualora dal decreto di esproprio non emerga che, in virtù di una legge o di un atto amministrativo o di un altro istituto sostitutivo a rilevanza esterna [39], il potere di procedere all’acquisizione delle aree sia stato conferito ad un altro soggetto, che agisca in nome proprio [40].

Assume allora rilevanza determinante l’attenta analisi del contenuto della delega, in base al quale diventa possibile stabilire l’ampiezza del trasferimento del potere espropriativo e del suo esercizio, per trarre le opportune conseguenze.

Qualora l’Amministrazione espr... _OMISSIS_ ...i al concessionario o al contraente generale tutti i poteri è le facoltà connesse al procedimento di espropriazione, il delegato è l’unica parte attiva del rapporto espropriativo, assumendo conseguentemente l’esclusiva responsabilità per le obbligazioni derivanti da tale rapporto.

Solo quando la delega totale si connota per essere traslativa, così che il delegato risulta attore dell’espropriazione in nome e per conto proprio, ne discende l’assunzione della legittimazione passiva nelle controversie relative all’indennità di esproprio [41]. In questi casi il delegato diventa l’unico legittimato passivo nel giudizio promosso dall’espropriato e viene esclusa la possibile responsabilità dell’ente delegante, su cui non incombe più alcun onere connesso all’ablazione [42].

Con riferimento alle sentenze sul concessionario, è in questa sede che la Cassazione ha potuto enucleare e applicare... _OMISSIS_ ...concessione traslativa e dell’organo indiretto, già trattate nel paragrafo dedicato alla delega, stabilendo che al concessionario vengono traslati l’intero potere espropriativo e le funzioni pubbliche connesse, in virtù delle quali esso si atteggia appunto ad organo indiretto della Pubblica Amministrazione, agendo in nome proprio [43].

Ciò può accedere a prescindere dal fatto che il concessionario sia o meno il destinatario dell’opera pubblica da realizzare e a prescindere dall’eventuale mantenimento in capo al soggetto delegante di un residuale potere di ingerenza e controllo.

Diversamente, nel caso in cui la delega conferita a concessionario o contraente generale non sia una delega concernente la totalità delle funzioni pubbliche connesse all’espropriazione, si configurerà una situazione diversa. Se emerge che la delega comporta che il potere espropriativo venga esercitato dal delegato non in nome e per conto... _OMISSIS_ ... bensì d’intesa con lo stesso, non sarà possibile allora escludere la corresponsabilità tra delegato e delegante.

In tale fattispecie, infatti, il caso si configura differentemente dall’ipotesi in cui si trasferisce ogni potere di realizzazione dell’opera, poiché qui l’Amministrazione delegante conserva il potere espropriativo [44].

È allora possibile parlare di responsabilità solidale e concorrente dell’ente delegante, su cui continua ad incombere l’onere di coordinare i tempi delle attività amministrativa con quelli dell’attività materiale [45], oltre che una funzione di controllo, vigilanza e impulso sul procedimento espropriativo.

In tali circostanze i giudici di Cassazione si sono espressi come si riporta: «In tema di espropriazione per pubblica utilità, il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa, con l’attribuzione al concessionario, affidata... _OMISSIS_ ...opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità, al riguardo, del concedente»; a tal fine, in ossequio del principio di legalità dell’azione amministrativa, è necessario che l’attribuzione all’affidatario anche degli obblighi indennitari e risarcitori sia prevista da una legge che espressamente autorizzi in tal senso [46].

Numerose decisioni hanno riguardato casi di delega conferita per l’acquisizione delle aree sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio, con occupazione a cui sia seguita l’irreversibile trasformazione del suolo senza che poi sia emesso il decreto di esproprio. In questi casi i giudici da sempre ritengono che la responsabilità del delegato ai sensi dell’art. 2043 c.c. sia indubbia, per aver materialmente posto in essere la condotta illecita consistente nell’occupazione appropriativa in mancanza di tito... _OMISSIS_ ...o [47].

Sono state quindi ritenute irrilevanti le inadempienze del delegante nell’esercizio dei poteri conservati per lo svolgimento della procedura ablatoria, così come la loro efficienza causale in merito al mancato conseguimento del decreto di esproprio.

Infatti, per configurare la responsabilità è decisivo il momento della sottrazione definitiva illecita del bene, motivo per il quale la responsabilità del delegato sussiste anche nel caso in cui la trasformazione irreversibile del bene si sia verificata durante l’occupazione temporanea, in quanto l’anticipazione nel tempo dell’esautoramento del proprietario da ogni contenuto del diritto di presenta come assistita da un crisma di legittimità condizionato alla pronuncia del decreto di espropriazione prima della scadenza del termine assegnato per l’occupazione medesima [48].

Scaduto detto termine, l’attività di irreversibile trasfo... _OMISSIS_ ...a priva di giustificazione e quindi abusiva; al suo autore, cioè il concessionario, è addebitabile il perdurare dell’occupazione senza aver tempestivamente conseguito – malgrado la delega al compimento degli atti della procedura ablativa – un titolo che lo autorizzasse [49].

Addirittura, non esime da responsabilità del concessionario la circostanza che i lavori siano stati conclusi entro il termine di scadenza dell’occupazione d’urgenza, perché la delega comporta comunque che il delegato solleciti il delegante a concludere il procedimento nei termini dell’occupazione.

In altri termini, tra i compiti del soggetto delegato si annovera anche quello di promuovere e sollecitare la tempestiva e legittima emissione del decreto di esproprio da parte del titolare del potere espropriativo, dovendo quindi provvedere ad armonizzare attività materiale e attività amministrativa, facendo sì che il decreto di esp... _OMISSIS_ ...ervenga tempestivamente e che la fattispecie sia mantenuta quindi all’interno della sua cornice di legittimità [50].

Se così non accade, la condotta deve essere qualificata come un illecito, di cui risponde anche il soggetto delegato in ragione del suo colpevole comportamento omissivo [51]. Tuttavia, in questo caso, ove venga accertato che il ritardo nell’emanazione del decreto non dipenda da inerzia o inadempienza ovvero indugio del delegato, che risulti aver posto in essere ogni adempimento, rimane solamente la responsabilità in capo al delegante [52].

Occorre notare che talvolta i giudici si sono pronunciati anche per la responsabilità concorrente del delegante in ordine al risarcimento del danno conseguente all’occupazione, per i casi in cui con la delega esso non si sia spogliato del tutto delle responsabilità connesse alla vicenda espropriativa e al concreto svolgimento del procedimento, denotando che l’... _OMISSIS_ ...si stesse svolgendo in nome e per conto del delegante e d’intesa con esso [53].

In tali casi, non si può non considerare che il delegante è rimasto pur sempre il titolare del procedimento, mantenendo anche poteri di controllo e di stimolo verso il delegato, tali che le carenze o le omissioni relative a tale potere, allora, sono idonee a fondare la responsabilità solidale del delegante e, pertanto, la sua condanna a risarcire il danno patito dal privato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2043 e 2058 del codice civile [54].

Con riferimento al potere di controllo e di stimolo, i giudici rilevano che, nell’inerzia circa l’emanazione del decreto di esproprio mostrata dal delegato, il delegante è solidalmente responsabile qualora non assuma iniziativa alcuna al fine di stimolare il delegato [55].

In conclusione, sembra corretto ritenere che la delega al concessionario della titolarità del potere esprop... _OMISSIS_ ... di per sé sufficiente ad escludere in maniera indiscriminata qualsiasi forma di responsabilità per il concedente.

In ossequio al principio di legalità dell’azione amministrativa, infatti, affinché si configuri correttamente l’esclusione di responsabilità, è necessario che esista una legge che espressamente autorizzi l’attribuzione al concessionario del potere espropriativo e dell’obbligo indenni...